II SA/Ka 885/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant stażysta Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2004 r. sprawy ze skargi A.M. i J.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] opartą na art. art. 28, 34 ust. 4 i 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) –dalej ustawa – Prawo budowlane - Starosta [...] udzielił Firmie PPHU A pozwolenia na wykonanie adaptacyjnych robót budowlanych oraz zmianę sposobu użytkowania istniejącego warsztatu ślusarskiego zlokalizowanego na działkach [...] i [...] przy ulicy [...] w C. na warsztat tapicersko-stolarski. Od decyzji tej odwołała się do Wojewody [...] współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości A.M. Podniosła ona, że przedmiotowy warsztat został wybudowany w [...] jako warsztat ślusarski, a w [...] został on wynajęty przez jego właścicielkę I.P. firmie PPHU A z przeznaczeniem na prowadzenie działalności tapicersko-stolarskiej. Wymieniona firma wykonała budowlane roboty adaptacyjne w wynajętym obiekcie przed uzyskaniem stosownych decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Sprawę tę badał w [...] m.in. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustając, że Firma ta podjęła w tym obiekcie działalność mimo, że właścicielka obiektu nie uzyskała zezwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania. Nadto odwołująca się stwierdziła, iż z uwagi na podjętą w warsztacie produkcję została narażona na wzmożony hałas, a także swąd chemikaliów używanych w warsztacie. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia podał on, że faktycznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego warsztatu, na skutek czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał jego użytkowanie. Jednak inwestor Firma A już [...] wystąpiła o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ ta zmiana wymagała wykonania pewnych robót adaptacyjnych, konieczne było również uzyskanie pozwolenia na budowę. Kontrolując prawidłowość wydanej przez Starostę decyzji organ odwoławczy stwierdził zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uznał także, że warsztat tapicersko-stolarski nie został zaliczony do inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska, a zatwierdzony w pierwszej instancji projekt budowlany posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i J. małżonkowie M. domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego, prawem budowlanym oraz wydanej z naruszeniem ich interesu prawnego. Właściciel warsztatu w momencie przekształcania go w warsztat tapicersko-stolarski zamurował wszystkie otwory drzwiowe i okienne od strony swojej posesji i umieścił je od strony ich budynku. Ze względu na charakter podjętej produkcji i stosowaną technologię (toksyczne i łatwopalne farby i kleje obawiają się oni o własne zdrowie. Firma prowadząca działalność w przedmiotowym warsztacie od [...] prowadzi ją nieprzerwanie mimo wydanego [...] postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu użytkowania pomieszczeń byłego zakładu ślusarskiego. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę podtrzymał on argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji, nadto stwierdził, że na inwestora został nałożony obowiązek uzyskania po ukończeniu robót budowlanych pozwolenia na użytkowanie warsztatu. Na tym etapie będzie on miał obowiązek zawiadomienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Państwowej Inspekcji Pracy, Inspekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowej Straży Pożarnej , które to organy w przypadku dostrzeżonej niezgodności z prawem będą mogły wnieść sprzeciw do użytkowania warsztatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie do końca z powodów w niej podniesionych. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270)- dalej zwanej ustawą – PoPPSA- Sąd miał obowiązek rozstrzygać w granicach przedmiotowej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że nie może się ona ostać albowiem wydana została, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia a także narusza ona przepisy prawa materialnego. W pierwszym rzędzie przyjdzie wskazać, iż chociaż postępowanie administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego warsztatu toczyło się przed organami zarówno nadzoru budowlanego jak i organów administracji architektoniczno-budowlanej, sprawa ta nie została w dostateczny sposób wyjaśniona. Jak wynika ze skrótowego przedstawienia toku postępowania w sprawie i ustaleń faktycznych zawartych w aktach sprawy, poza sporem pozostaje, iż Firma A przystąpiła do użytkowania przedmiotowego warsztatu bez uzyskania wymaganej przepisem art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stosownego pozwolenia udzielonego przez właściwy organ. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 zacytowanego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się podjęcie w nim działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego , powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana profilu prowadzonej działalności z produkcji ślusarskiej na tapicersko-stolarską bez wątpienia mieści się w zakresie powyższego przepisu. Skoro tak, to wymagała ona zgody właściwego organu. Brak tej zgody powinien zaś skutkować podjęciem działania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W toku prowadzonego postępowania organ ten był zobligowany do wydania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzji doprowadzającej użytkowanie przedmiotowego warsztatu do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie wykonania określonych robót budowlanych, bądź w jeżeli celu takiego nie udałoby się osiągnąć do wydania decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy przywrócenie stanu poprzedniego. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia bezprzedmiotowości postępowań o udzielenie pozwoleń budowlanych w sytuacjach, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte, jest niewątpliwa. I tak m.in. NSA w wyroku z 27 października 1997 r.( sygn. akt IV SA 1311/96) stwierdził, że ubieganie się o pozwolenie na budowę po rozpoczęciu budowy czyni postępowanie bezprzedmiotowym i nie może sanować wcześniej rozpoczętych samowolnie robót budowlanych. Rozważania te należy odnieść również do przypadku dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W zapadłym w tej kwestii wyroku NSA z dnia 14 maja 2003 r. (sygn. akt SA/Bk 72/03) sąd ten stwierdził, że tak jak decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, tak i decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być wydana jedynie przed podjęciem innego niż dotychczas sposobu użytkowania (wykorzystania) pomieszczeń obiektu. W analizowanej sprawie brak więc było podstaw do wydania przez Starostę w oparciu o merytoryczne rozpatrzenie wniosku decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie również udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest bezprzedmiotowe jeżeli zmiana taka już nastąpiła a zachodzi potrzeba dokonania adaptacyjnych robót budowlanych. Dostrzeżone przez Sąd naruszenia prawa materialnego jak i uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisów ustawy – PoPPSA. Wskazane uchybienia winny więc zostać wyeliminowane w toku ponownego rozpoznania sprawy. W postępowaniu tym w pierwszym rzędzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w oparciu o art. 57 ust. 7 w zw. z art. 71 ust 3 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) ustali czy i w jakim zakresie w przedmiotowym obiekcie były prowadzone roboty budowlane w okresie między [...] (datą zawarcia umowy najmu warsztatu) a [...] (datą wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót adaptacyjnych i pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu). W zależności od dokonanych ustaleń faktycznych należy rozważyć wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie budowlanych robót adaptacyjnych. Niezależnie jednak od dokonanych przez PINB ustaleń faktycznych Starosta [...] umorzy postępowanie w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania warsztatu z uwagi na wyżej wykazaną bezprzedmiotowość postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny będący właściwym do rozpoznania tej sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) kierując się wskazaniami zawartymi w art. 135 ustawy PoPPSA - uchylił decyzje organów obu instancji. Punkt pierwszy sentencji orzeczenia został oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy PoPPSA. Uwzględniając skargę orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z dyspozycją art. 152 przywołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku zgłoszonego przez skarżących w oparciu o art. 210 ust. 1 ustawy – PoPPSA.