II SA/Kr 2299/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Sędziowie : WSA Halina Jakubiec NSA Wiesław Kisiel Protokolant : Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 r sprawy ze skargi T. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 5 lipca 2000 r, Nr : [...] w przedmiocie sprostowania błędów w wykazie zmian parcel i równoważników I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. orzeka, że postanowienia nie mogą być wykonane, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...] zł ([...] złotych) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , rozpatrując zażalenie T. R., postanowieniem z dnia 5 lipca 2000r [...] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2000r znak [...] , którym orzeczono o sprostowaniu błędów w wykazach zmian parcel złożonych do zbioru dokumentów ksiąg wieczystych, oraz o anulowaniu wykazu równoważników złożonych do zbioru dokumentów księgi wieczystej i zastąpieniu go wykazem synchronizacyjnym. Postanowienie organu odwoławczego oparto na przepisie art. 138 §1 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.). W uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego przyjęto następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wójt Gminy [...] , powołując się na umocowanie wynikające z zawartego porozumienia z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] , postanowieniem z dnia [...] 2000r [...] orzekł o sprostowaniu błędów: 1. w wykazie zmian parcel, ujawnionym na wyrysie z mapy ewidencyjnej gruntów z dnia [...] .1987r L.ks zlec. [...] , złożonym do zbioru dokumentów księgi wieczystej Nr [...], w ten sposób, że, jako dokument geodezyjny podziału działki pgr. [...] na działki [...] do [...] winien być wskazany operat uwłaszczeniowy Nr [...] , bez wykazywania działek pgr [...] o pow. 0.0471 ha i pgr [...] o pow. 0.0041 ha oraz działki [...] jako ich działki macierzystej, 2. w wykazie zmian parcel, ujawnionym na wyrysie z mapy ewidencyjnej gruntów z dnia [...] .1990 L. ks zlec. [...] , złożonym do zbioru dokumentów księgi wieczystej Nr [...] , w ten sposób, że: - jako dokument geodezyjny podziału działki [...] wskazany tym wykazem, winien być powołany operat uwłaszczeniowy Nr [...] , którym działka uległa podziałowi na : pgr [...] o pow. 0.1290 ha pgr [...] o pow. 0.1690 ha pgr [...] o pow. 0.2180 ha pgr [...] o pow. 0.0665 ha pgr [...] o pow. 0.0612 ha pgr [...] o pow. 0.0652 ha - operatem Nr [...] ograniczenia pasa drogowego działka pgr [...] o pow. 0.0652 ha została podzielona na: pgr. [...] o pow. 0.0402 ha, pgr [...] o pow. 0.0041 ha i część pgr [...] o pow. 0.209 ha; 3. w wykazie równoważników dla działki Nr [...] w [...] sporządzonym na wyrysie z mapy ewidencji gruntów L. ks. zlec. [...] z dnia [...] .1998r, złożonym do zbioru dokumentów przy księdze wieczystej Nr [...] według, którego działka Nr [...] odpowiada : pb [...] pgr [...] , [...] , [...] , przez anulowanie tego wykazu i zastąpienie go wykazem synchronizacyjnym sporządzonym w dniu [...]. 2000r L. ks [...] na wyrysie z mapy ewidencyjnej geodety uprawnionego inż. J. B., według którego działce [...] odpowiadają: pb [...] , [...], pgr. [...] , [...] , [...] , [...]. Postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2000r zapadło po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w następstwie uchylenia postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2000r, poprzedniego postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] .1999r i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W zażaleniu od postanowienia z [...] .1999r T. R. zarzucała, że dane co do powierzchni pgr. [...] i [...] są błędne, a rozbieżności powierzchni pgr. [...] są dowodem innego przebiegu granicy z pgr [...] . Wójt Gminy [...] oparł postanowienie z dnia [...] 2000r, na przepisach art. 21, 22 i 59 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz na postanowieniach § 99 ust. 1,3,4 załącznika do Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia [...].1969r w sprawie ewidencji gruntów ( Mon. Pol. Nr 11 , poz. 98). W podstawie faktycznej postanowienia organ I instancji odwołał się do analizy dokumentacji geodezyjno- kartograficznej operatu uwłaszczeniowego Nr [...], operatu Nr [...] ograniczenia pasa drogowego, operatu Nr [...] nowej ewidencji gruntów, stanu wieczysto - księgowego, dokumentacji z uregulowania własności gospodarstw rolnych oraz do wyrysu z mapy ewidencyjnej i wykazu zmian gruntowych sporządzonego w dniu [...] .2000r przez geodetę inż. J. B. na Nr zlec. [...] . Na podstawie zebranych dowodów doszedł organ I instancji do ustalenia, że podlegające sprostowaniu wykazy zmian gruntowych, działkę Nr [...] wywodziły błędnie z podziału działki [...] ( na [...] i [...]) ,podczas gdy pierwotny podział działki Nr [...] obejmował podział na działki [...] do [...] . Wskazano dalej, że granice działki gruntowej pgr [...] określone zostały na szkicu stanowiącym część składową operatu uwłaszczeniowego Nr [...]i że działka ta została objęta aktem własności ziemi Nr [...]z dnia [...] .1977r stanowiącym podstawę wpisu do księgi wieczystej [...] , natomiast działki tej nie wykreślono na mapie ewidencji gruntów w skali 1:2880 wsi K.. W operacie Nr [...] ograniczenia pasa drogi, błędnie wykazano podział działki [...] na działki [...] , [...] i część [...], podczas gdy podziałowi tym operatem winna ulegać działka [...] na działki [...],[...] i cześć [...] . Powołał się organ I instancji również na wynikające z analizy dokumentacji ustalenie, że wystąpił błąd w wykazie równoważników dla działki [...] , która obejmuje także pgr [...] , oraz, że sprostowano błędy w obliczeniu powierzchni parcel [...] i [...] . W zażaleniu na to postanowienie T. R. podnosiła, że podstawę zmian na mapach stanowią mało wiarygodne dokumenty, a opracowanie zawiera podstawowe błędy techniczne i narusza treść aktu własności co do powierzchni. Podejmując postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął za własne ustalenia i stanowisko prawne organu I instancji. Wskazano, że organy ewidencji gruntów obowiązane są rejestrować stany prawne nieruchomości na podstawie danych geodezyjno-kartograficznych stanowiących zasób państwowy, bez prawa ustanawiania nowych stosunków własnościowych. Rozstrzygnięcie jest następstwem przeprowadzenia analizy stanu prawnego nieruchomości, na potrzeby sporządzenia wykazu równoważnika w celu zastąpienia oznaczeń starych parcel katastralnych nowymi oznaczeniami działek ewidencyjnych. Sprostowania objęte rozstrzygnięciem, wynikają ze sporządzonego wykazu równoważenia. Zdaniem organu II instancji ocena prawidłowości wykonania wykazów synchronizacyjnych należy wyłącznie do uprawnionych podmiotów wykonawstwa geodezyjnego lub biegłych sądowych z zakresu geodezji i kartografii. Zaakcentowano, że rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego czy faktycznego odwołującej się, gdyż zarejestrowany stan ewidencyjny w operacie pozostaje bez zmian. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła T. R.. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja rozstrzyga w istocie w przedmiocie prawa własności. Kwestionując przyjętą formę postanowienia (z powołaniem przez organ I instancji art. 123 kpa), wskazano, iż nie podlegają sprostowaniu w tej formie istotne błędy i pomyłki. Zdaniem skarżącej nastąpiła zmiana granic działek ewidencyjnych, a tym samym ich powierzchni ujawnionych w księgach wieczystych Nr [...] i [...] . Według skarżącej właściwym do rozstrzygnięcia "sporu" winien być tryb rozgraniczenia lub uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a dokumentacja geodezyjna sporządzona przez geodetę inż. J. B. zawiera błędy merytoryczne, gdyż dokonuje ponownego rozliczenia powierzchni w operacie uwłaszczeniowym i poprawia mapę pouwłaszczeniową, bez stosownych dokumentów pomiarowych. Podnosi także skarga, że powoływany "szkic polowy" ma charakter odbitki ozalidowej nie będącej dokumentem polowym. Podniesiono dalej ,że nowa mapa ewidencyjna też zawiera błędy co do granic posiadania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pozostawił rozstrzygnięcie sprawy uznaniu Sądu, wskazując, że postępowanie wszczęto na wniosek skarżącej T. R. wskazującej na niezgodność dokumentów geodezyjnych z aktualnym stanem prawnym w przedmiocie parceli gruntowej [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono przed dniem 1 stycznia 2004r. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), skoro postępowanie nie zostało zakończone przed powyższą datą, sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do przepisu art. 3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270) jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrolę tę sprawują sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej ( art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz. U. Nr 153, poz 1269). W sprawowaniu kontroli pod względem zgodności z prawem, nie jest Sąd związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy ( art. 134 ustawy Prawo o p.s.a). Kontrola zaskarżonych postanowień prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) -zwanej dalej ustawą- przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości)- rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami. Zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków określają przepisy art. 20 ust. 1,2,3,3a ustawy. Informacje te mają charakter przedmiotowy (dotyczący gruntów) i podmiotowy (dotyczący właścicieli względnie podmiotów, w których władaniu grunty i budynki się znajdują). Informacje o gruntach i budynkach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów ( art. 24 ust 1 ustawy). Funkcja operatu ewidencji ma zatem charakter informacyjny, przy czym z założenia ustawy zbiór informacji podlega stałej aktualizacji. Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, w odniesieniu do gruntów ewidencja obejmuje ich położenie, granice, powierzchnię, rodzaje użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości w skład której wchodzą grunty. Ustawa w zasadzie ( poza przepisem art. 51) nie reguluje zakładania i zasad prowadzenia ewidencji gruntów. Organ I instancji w podstawie swego rozstrzygnięcia prócz przepisów ustawy powołał § 99 ust 1, 3 i 4 załącznika do Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] 1969r w sprawie ewidencji gruntów ( Mon. Pol. Nr 11,poz 98). Stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy. W dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia, zastosowanie w sprawie przepisów powyższego Zarządzenia mogło mieć miejsce tylko w sytuacji przewidzianej § 65 ust. 2 Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.) a zatem do istniejącego w chwili wejścia w życie Rozporządzenia operatu ewidencji gruntów i do czasu założenia ewidencji na zasadach określonych Rozporządzeniem. Przyjęcie, iż w sprawie zastosowanie miały przepisy Zarządzenia z [...] 1969r i załącznika do tego Zarządzenia implikuje przewidziany przepisami tego Zarządzenia tryb wprowadzania zmian w ewidencji gruntów, w następstwie sprostowania ujawnionych błędów. Z przepisu § 72 ust. 4 załącznika do Zarządzenia jednoznacznie wynika, iż wprowadzenie do operatu ewidencji zmian, także w następstwie sprostowania ujawnionych omyłek lub błędów pisarskich, rachunkowych i kreślarskich, następowało w formie decyzji powziętej stosownie do przepisu § 64 ust 2 i 3, a nie postanowienia. "Sprostowanie" miało bowiem w istocie, mimo iż u jego podłoża był ujawniony błąd, charakter merytorycznej zmiany operatu ewidencyjnego. Jak wynika z akt sprawy postępowanie wszczęto "w celu sprostowania błędów w operacie katastralnym wsi [...] , w przedmiocie parceli gruntowej pgr [...] - dotyczy podziału i oznaczenia na mapach katastralnych parcel powstałych z podziału w/w w uwzględnieniu operatu uwłaszczeniowego Nr [...] oraz wykazu równoważników do działki [...] w [...] ". Przepis § 28 Załącznika do Zarządzenia z [...] 1969r stanowił, że operat obrębu składa się z części kartograficznej ( pkt 1) i części opisowo- tabelarycznej, zwanej częścią opisową ( pkt 2). Część kartograficzną operatu stanowi mapa ewidencyjna i matryca mapy ewidencyjnej ( § 28 ust 2 pkt 1 i 2). Natomiast w skład części opisowej wchodzą według § 28 ust 3 : 1) dokumenty podstawowe obejmujące a) rejestr gruntów, b) skorowidz działek ( spis działek), c) skorowidz lub kartotekę właścicieli i władających gruntami, 2) dokumenty pomocnicze obejmujące zestawienie gruntów, wykaz gruntów, zbiór dowodów wpisu do rejestru oraz zbiór akt. Przepis art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, obliguje właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne do przesyłania organowi prowadzącemu ewidencję gruntów ( art. 22 ust. 1), odpisów prawomocnych decyzji, orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Powyższa regulacja wskazuje, że przedmiotem zmian w ewidencji gruntów ( w operacie ewidencji gruntów ) winny być te informacje, których treść wyznacza przepis art. 20 ust. 1, 2, 3, i 3a ustawy, a które odzwierciedla operat ewidencji w swej części kartograficznej lub opisowej. Podstawę zatem wprowadzenia w ewidencji zmian stanowią w zasadzie dokumenty powstałe ( wytworzone ) poza postępowaniem ewidencyjnym, w którym tylko następuje ich zarejestrowanie (zaewidencjonowanie). Okoliczność, że przepisy załącznika do Zarządzenia z 1969r dawały organowi prowadzącemu ewidencję, podstawę do wprowadzenia z urzędu, na podstawie decyzji wydanej przez ten organ w postępowaniu ewidencyjnym, zmian w celu sprostowania ujawnionych błędów ( §§72 ust 4 w zw. z ust 1,2,i 3 w zw §67 pkt 6 i §64 ust 2 i 3), nie oznacza ,iż przedmiotem zmiany przez sprostowanie decyzją, mogły być dokumenty inne niż te, które obejmują dane podlegające ewidencji gruntów i budynków. W świetle przepisów §§28 ust 3 , pkt 2 §34 ust. 3, a przede wszystkim §48 ust 2 pkt 8 załącznika do Zarządzenia z [...] 1969r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wykaz zmian gruntowych miał charakter dokumentu pomocniczego jako jednego z dowodów, na podstawie, których dokonywano wpisu do rejestru. Przepis §41 w ust. 2 definiował natomiast rejestr gruntów (a więc dokument podstawowy części opisowej operatu ewidencji - §28 ust. 3 pkt 1 Lit a) jako spis wszystkich działek zebranych według ich przynależności do poszczególnych jednostek rejestrowych położonych w granicach danego obrębu i zestawionych w kolejności numerów tych jednostek rejestrowych. Zaskarżone postanowienie organu wyższego stopnia, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, akceptuje zatem pogląd, iż taka forma aktu administracyjnego jest właściwa do prostowania błędów w treści dokumentów pomocniczych ewidencji gruntów, mających charakter dokumentów geodezyjnych w postaci wykazu zmian gruntowych (zmian parcel). Stanowiska tego podzielić nie sposób. Przepisy § 68 ust. 1 i 2 , §69 ust 2 pkt 5 i ust 3 i 4 załącznika do Zarządzenia, wyraźnie wskazują, że wykaz zmian gruntowych jest dokumentem geodezyjnym o charakterze pomiarowym. Wprowadzenie zmian w takich dokumentach, choćby w celu sprostowania ich błędów, ma charakter czynności technicznej organu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i nie stanowi materii , która na gruncie przepisów Zarządzenia z [...] 1969r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podlegałaby prostowaniu w formie decyzji. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ odwoławczy podkreślał zarazem, że ocena prawidłowości wykonania wykazów synchronizacyjnych należy wyłącznie do uprawnionych podmiotów wykonawstwa geodezyjnego lub biegłych oraz akcentował, że mimo treści zaskarżonego postanowienia "zarejestrowany stan ewidencyjny w sprawie pozostaje bez zmian". W świetle powyższego nie zostało w sprawie , w sposób jasny i nadający się do weryfikacji z punktu widzenia zachowania zasad zbierania i oceny materiału niezbędnego do załatwienia sprawy (art. 7, 77,80, 81 kpa) wykazane, że przedmiotem wszczętego postępowania było istotnie wprowadzenie zmian , przez sprostowanie błędów w operacie " katastralnym" ( ewidencji gruntów) wsi [...] . Powołane przez organ I instancji przepisy §99 ust 1,3 i 4 załącznika do Zarządzenia z [...] 1969r, dotyczyły obowiązków organu ewidencji gruntów w zakresie zawiadomienia organów prowadzących księgi wieczyste o stwierdzonej niezgodności wpisów w dziale I księgi wieczystej z danymi w ewidencji gruntów i nie były adekwatne do przyjętych faktycznych przesłanek i formy rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustali organ do czego rzeczywiście zmierzał wniosek skarżącej T. R. " o uchylenie równoważnika" i czy przedmiot postępowania stanowi materia, która w świetle przepisów obowiązującego obecnie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 , poz. 454), podlega aktualizacji, w trybie postępowania administracyjnego lub przy zastosowaniu art. 22 ust 3 ustawy ( §46 ust 3). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I-szym sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 Lit "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz 1270). Mając na uwadze, że przedmiotem rozstrzygnięcia było wprowadzenie zmian w dokumentach geodezyjnych, na podstawie art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II - gim sentencji, gdyż do czasu prawomocności wyroku ewentualne zmiany mogły być dokonane. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisach art. 200 w zw. z art. 205 §1 i 210 §1 powołanej ustawy.