I OSK 316/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Cezary Pryca, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2473/02 w sprawie ze skargi Gminy Białystok na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 lipca 2002 r. Nr KKU 150/02 w przedmiocie odmowy komunalizacji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2473/02, oddalił skargę Gminy Białystok na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 lipca 2002 r., Nr KKU 150/02, wydaną w przedmiocie odmowy komunalizacji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 10 lipca 2002 r., utrzymała w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 29 kwietnia 2002 r., o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Białystok własności zabudowanej nieruchomości położonej w Białymstoku przy ul. Hetmańskiej 8, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie 04 "Starosielce Północ" jako działka nr 634/1, uregulowanej w księdze wieczystej 13126, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 4/231 oraz działki nr 628, uregulowanej w księdze wieczystej 15864, posiadającej założone zbiory dokumentów ZD nr 742 i ZD nr 746 i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 4/230. W uzasadnieniu obu decyzji stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była zabudowana kompleksem budynków w których miał swoją siedzibę Zespół Szkół Przemysłu Spożywczego w Białymstoku utworzony Zarządzeniem Kuratorium Okręgu Szkolnego w Białymstoku z dnia 30 września 1973 r. i istniejący nieprzerwanie co najmniej do roku 1993. Obowiązujący wówczas art. 4 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U z 1961 r. nr 32 poz. 160 ze zm.), stanowił iż szkoły (w tym zawodowe) były w tamtym czasie prowadzone przez państwo w imieniu którego działali kuratorzy oświaty, natomiast z dniem 27 maja 1990 r. do zadań własnych gmin przeszło wyłącznie prowadzenie przedszkoli (art. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. nr 34 poz. 198 ze zm.) Ponieważ jednocześnie zadania z zakresu szkolnictwa mają niewątpliwie charakter publiczny, to przedmiotowe mienie jako służące wykonywaniu takich zadań należących nadto do organów administracji rządowej, podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa z uwagi na treść art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Na istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (tj. 27 maja 1990 r.) stan prawny dotyczący komunalizacji mienia w trybie jej art. 5 ust. 1, w tym odmowy stwierdzenia nabycia własności takiego mienia nie mogły mieć wpływu późniejsze regulacje prawne oraz inne zaszłości wskazywane w odwołaniu (np. związane z uwłaszczaniem tego rodzaju mienia skutkującym z dniem 5 grudnia 1990 r., późniejsze podziały takich nieruchomości, przekształcenia placówek korzystających z takich nieruchomości czy fakty ich późniejszego zbycia na rzecz innych podmiotów). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podziela natomiast pogląd wyrażony w odwołaniu o braku wykazania należenia (w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy) spornych działek do O. w Białymstoku. Nie miało to jednak znaczenia dla podjętego przez Wojewodę Podlaskiego rozstrzygnięcia ponieważ art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. stanowił wystarczającą i zarazem odrębną podstawę do wyłączenia z komunalizacji przedmiotowego mienia w rozpatrywanym trybie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Miasta Białegostoku zarzucił organom administracji rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 5 ust. 1 i art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie zasad postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, przyjęcie dowolnych ustaleń co do stanu faktycznego i sprzeczność ustaleń organu wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. W tym stanie rzeczy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji KKU oraz decyzji Wojewody Podlaskiego z 29 kwietnia 2002 r., nr RR.IV.77230/01-33/02 w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji. W jej uzasadnieniu w szczególności podniesiono, że nie jest i prawdą, iż przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań administracji rządowej, o czym świadczy fakt uwłaszczenia jej na rzecz W. w Białymstoku, które w i dodatku władało tą nieruchomością nieformalnie. Pominięto również fakt, iż nieruchomość ta należała (w rozumieniu art. 5 ust. 1 cyt. ustawy) w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ponieważ jednostka posiadająca wówczas sporne mienie przez 30 lat nie uregulowała swojego tytułu prawnego do tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodała, że jednym z przepisów wyłączających komunalizację nieruchomości na zasadzie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy jest art. 11 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy stanowiący, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Służenie w rozumieniu tego przepisu oznacza stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia oraz charakter korzystania (stały lub przejściowy) - wyrok NSA z 10 maja 1996 r., 1 SA 317/95, (ONSA 1997, nr 2, poz. 79). Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W przepisie tym sformułowano zatem pewną zasadę, wedle której następuje komunalizacja mienia państwowego na rzecz gmin z mocy samego prawa. Od zasady tej istnieją wszakże wyjątki. Jednym z przepisów szczególnych, określających te wyjątki jest art. 11 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy stanowiący, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Tu należy podkreślić, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 10 maja 1996 r., I SA 317/95, (ONSA 1997, nr 2, poz. 79), że: "Służenie wykonywaniu zadań publicznych", o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jest stanem faktycznym w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia oraz charakter korzystania (stałe lub przejściowe)". Jest kwestią niesporną między stronami, że w dniu 27 maja 1990 r. na przedmiotowej nieruchomości funkcjonował Zespół Szkół Przemysłu Spożywczego w Białymstoku, utworzony Zarządzeniem Kuratorium Okręgu Szkolnego w Białymstoku z dnia 30 września 1973 r. i istniejący tam nieprzerwanie, co najmniej do roku 1993 (patrz decyzja Kuratora Oświaty w Białymstoku z dnia 12 marca 1993 r., w administracyjnych aktach sprawy). Zgodnie z art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., nr 34, poz. 198), do właściwości organów gmin przeszły jako zadania własne w dniu 27 maja 1990 r., jedynie działania związane z kierowaniem działalnością przedszkoli. Pozostałe zadania z zakresu oświaty i wychowania (w tym prowadzenie szkół zawodowych) nadal należały do administracji rządowej, w imieniu której działali kuratorzy oświaty. Ten stan faktyczny – w ocenie Sądu - nie pozostawia żadnych wątpliwości, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Tym samym zostały spełnione wskazane w art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przesłanki przesądzające o wyłączeniu jej spod komunalizacji z mocy prawa. W tym stanie rzeczy nie mają żadnego znaczenia zmiany, jakie nastąpiły w okolicznościach stanu faktycznego spraw}', na które powołuje się skarżąca Gmina, a które wystąpiły w późniejszym okresie czasu. Gmina Białystok złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu "naruszenie przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie". W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie Sądu, fakt funkcjonowania w dacie 27 maja 1990 r. na przedmiotowej nieruchomości Zespołu Szkół Przemysłu Spożywczego w Białymstoku jednoznacznie przesądza, że taka nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Tym samym Sąd przyjął że fakt, iż nieruchomość stanowiąc własność Skarbu Państwa była zajmowana bez tytułu prawnego przez państwową jednostkę organizacyjną, jest obojętny dla stanów właściwych komunalizacji. Takie rozumowanie - zdaniem skarżącej - należy uznać jednak za sprzeczne z istotą komunalizacji, ponieważ ta prowadzi, z zasady, do przekazania do zasobów gminnych wszelkiego mienia należącego do rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego. Dopiero w postanowieniach art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających - wprowadzono rozwiązanie, wedle którego gminie może być przekazane inne (niż wymienione w art. 5 ust. 1-3) mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli jest związane z realizacją jej zadań. Z takiego zapisu bezsprzecznie wynika, że norma taka znajduje zastosowanie w przypadku spełnienia dodatkowej przesłanki, tj. występowania związku pomiędzy przekazywanym mieniem, a realizacją zadań gminy. Podobna konstrukcja występuje zresztą także w art. 5 ust. 3 Przepisów wprowadzających, ale ograniczona jest także do sytuacji określonych w tej normie. W związku z powyższym, ustalenie, że w dacie 27 maja 1990 r. gmina nie prowadziła zadań z zakresu prowadzenie szkół publicznych nie ma większego znaczenia i rangi, jaką temu faktowi przypisuje Sąd w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia. Wskazano również, że zastosowanie trybu komunalizacyjnego, w przedmiotowej sprawie, winno być warunkowane trzema przesłankami, tj.: 1) wystąpieniem mienia ogólnonarodowego, 2) przynależnością mienia wskazanego w pkt 1 do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, 3) zbędnością mienia dla wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sadów oraz organów. Jednocześnie skarżąca Gmina podnosi, że służenie wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej, w rozumieniu art. 11 ust. 1 Przepisów wprowadzających należy interpretować w sposób jednoznaczny, co oznacza, że obiektywnie i bez żadnych wątpliwości mienie było wykorzystywane do realizacji tychże zadań, jak również ma być wykorzystywane do realizacji tego zadania. Tym samym, sytuacje w których, wykorzystanie mienia do realizacji celów publicznych wynika z samych okoliczności faktycznych, a nie prawnych i odbywa się w okresie regulacji stanów prawnych nieruchomości. W ocenie skarżącej trudno uzasadnić tezę, że taka sytuacja jest wystarczająca do wyłączenia danej nieruchomości z komunalizacji. Wyłączenie komunalizacji, jako sytuacji wyjątkowej, powinno być interpretowane zawężająco. Jednocześnie zakwestionowano powołane przez Sąd orzecznictwo w tym zakresie, bowiem wyrażony w nim pogląd sformułowany został na tle indywidualnej sprawy. Ponadto podniesiono, że Sąd nie ustosunkował się do kwestii nieformalnego użytkowania tej nieruchomości przez O. w Białymstoku. Na rozprawie zostało uzupełnione uzasadnienie skargi kasacyjnej poprzez wskazanie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił kwestii charakteru znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego oraz gospodarczego . W ocenie skarżącego ta część nieruchomości powinna zostać skomunalizowana, bowiem budynki te nie należały do Zespołu Szkół Przemysłu Spożywczego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko co do wyłączenia spornego mienia spod komunalizacji. W tym stanie prawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwana dalej ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowego wskazane w § 2 tego przepisu. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, to Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że dokonał oceny wyroku Sądu I instancji stosownie do wskazanej podstawy i gdyby nawet dostrzegł inne uchybienia, to przy braku wskazania odpowiedniej podstawy w skardze kasacyjnej, nie może się co do nich wypowiadać. Rozpoznając więc sprawę w ramach swoich kompetencji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) nie jest zasadny. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. , mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, mieniem własnym gminy chyba, że przepisy dalsze tej ustawy stanowią inaczej. Przepis ten stanowi zasadę, iż jeżeli dane mienie spełnia określone w nim warunki, to staje się mieniem komunalnym. Jednakże przepis ten nie jest przepisem nadzwyczajnym w stosunku do innych przepisów tej ustawy, bowiem od przyjętej zasady istnieją ustawowe wyjątki. Takie wyjątki przewiduje m.in. art.11 ust. 1 powołanej ustawy. Jeżeli więc dane mienie spełnia przesłanki do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, to do takiej komunalizacji – nabycia własności mienia z mocy prawa – nie dochodzi gdy występują warunki powołane m.in. w art. 11 ust. 1 pkt 1. Takiej też interpretacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dokonał Sąd I instancji i jest ona prawidłowa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1, nie staje się mieniem komunalnym to mienie, które służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym bierze się tutaj pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające (...) Sąd I instancji przeprowadził również prawidłową wykładnię tego przepisu. Użyte w tym przepisie pojęcie "służą" wykonywaniu zadań publicznych, ma znacznie szerszy zakres niż pojęcie "należące do" użyte w art. 5 ust. 1-3. Pojęcie "służy" oznacza bowiem prawnie stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Pojecie to nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową lecz do charakteru zadań, któremu wykonywaniu faktycznie służy dane mienie. Taka interpretacja tego pojęcia jest stosowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat i nie budzi kontrowersji, ponadto można tu również przywołać uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. w sprawie W.12/92, gdzie również te kwestie są wyjaśniane. Jeżeli więc w dniu 17 maja 1990 r. przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do organów rządowych, jakim było prowadzenie szkół, to wyłączona była jego komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Podniesione na rozprawie zarzuty błędnych ustaleń co do charakteru części przedmiotowej nieruchomości , na której – zdaniem skarżącej Gminy – usytuowane były budynku niesłużące wykonywaniu zadań publicznych, nie mogą być rozważone w postępowaniach kasacyjnych. Tak jak to wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ppsa związany jest granicami skargi kasacyjnej. W ramach zarzutu dot. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, nie może dokonywać oceny, czy Sąd I instancji wyjaśnił wszystkie kwestie związane ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. i czy przyjęte - jako bezsporne między stronami ustalenia w tym zakresie - były prawidłowe. Ewentualne uchybienia Sądu co do przyjętych ustaleń, mieszczą się bowiem w podstawie określonej w pkt 2 art. 174 ppsa tj. naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednakże, jak to wskazano wyżej, skarga kasacyjna na taką podstawę nie wskazuje. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 ppsa – orzekł jak w sentencji wyroku.