II SA/Ka 996/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant stażysta Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi B. i K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] ([...] )zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 312/01, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nakazującą A.K. przedłożenie dokumentacji technicznej zawierającej ekspertyzę techniczną w sprawie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego ( na garaż i kotłownię), inwentaryzację wykonanych robót budowlanych oraz plan zagospodarowania działki. W motywach tego orzeczenia Sąd stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia oznacza, że sprawca dopuszcza się samowoli, a to zdarzenie prawne wymaga przeciwdziałania ze strony organu nadzoru budowlanego. Następnie Sąd odwołując się do ustaleń organu, iż część budynku gospodarczego przeznaczono na garaż, część zaś na kotłownię, wskazał, że A.K. dopuściła się samowoli budowlanej. W takim przypadku, zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest procedura legalizacyjna, a do tego zmierzały zaskarżone decyzje. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 760/98, II SA/Ka 1796/98, II SA/Ka 901/00 ) Sąd uznał, że na gruncie art. 66 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jedyną możliwą decyzją jest nakazanie sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne wszczęte podaniem K.K. o doprowadzenie wykonanych przez A.K. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru podał, iż A. K. istotnie przeprowadziła remont zabudowań gospodarczych na działkach nr [...] i [...] w J. przy ulicy [...] i [...] adaptując pomieszczenie gospodarcze na kotłownię bez wymaganego pozwolenia. Jednakże jeszcze przed wydaniem przez NSA wyroku w tej sprawie A. K. uzyskała decyzję Prezydenta Miasta J. która jest prawomocna, na mocy której udzielono jej pozwolenia na użytkowanie. Tym samym, zdaniem organu nadzoru budowlanego, wykonane roboty zostały zalegalizowane, stąd postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i K.K., właściciele sąsiedniej działki, podnieśli, iż umorzenie postępowania stanowi rażące naruszenie prawa, jako że takie rozstrzygnięcie w świetle orzeczenia NSA było niedopuszczalne. Sąd w sposób wyraźny stwierdził, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, czego organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaakceptował pogląd, iż skoro w obiegu prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania kuchni letniej na kotłownię oraz przebudowę komina spalinowego w budynku gospodarczym, postępowanie w tym zakresie przed organami nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Według oceny organu odwoławczego uchylenie przez Sąd poprzednich decyzji organów nadzoru budowlanego ( A.K. wykonała te decyzje i wystąpiła do organu administracji architektoniczno – budowlanej o pozwolenie na użytkowanie ) nie stanowią przesłanki do zakwestionowania zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. i B. K. domagali się uchylenia powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący ponowili zawarty w odwołaniu zarzut, iż w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2002 r. samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu nie mogła być legalizowana. Organy nadzoru budowlanego umarzając postępowanie administracyjne nie zastosowały się do wiążących zaleceń Sądu. Takie postępowanie organów, w ocenie skarżących, stoi w sprzeczności z zasadą legalizmu ( art. 6 kpa ) praworządności ( art. 7 kpa ), a przede wszystkim narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania A. K. również domagała się oddalenia skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie do odparcia okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa. Przede wszystkim stwierdzić przyjdzie, że sąd administracyjny dokonuje powtórnej kontroli wykonywania administracji publicznej przez orzekające w tej sprawie organy administracyjne, a w kasacyjnym wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną i zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Wyrażona w orzeczeniu sądu ocena prawna, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), wiąże w sprawie zarówno organ administracyjny, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, jak i sąd. Identycznej treści uregulowanie zawarte było w obowiązującym w dacie orzekania przez organy przepisie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Oznacza to, że w niezmienionym stanie prawnym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zastosować się do wiążącej wykładni przepisów prawa materialnego wyrażonej w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd zaś w orzeczeniu tym przyjął, iż w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tzn. bez wymaganego przepisem art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) pozwolenia, nie ma prawnej możliwości zalegalizowania samowoli a organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec o nakazaniu sprawcy tej samowoli o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Wniosek taki Sąd wyprowadził w wyniku dokonania wykładni przepisów art. 71 ust. 3 w związku z art. 50 i 51 oraz art. 66 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Należy zauważyć, że rozpatrywane zagadnienie prawne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było rozstrzygane jednolicie. W wyroku z dnia 19 września 2003 r. sygn. IV SA 175/02 Sąd nie podzielił poglądu, że generalnie nie ma prawnej możliwości zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, skoro w postępowaniu w tym przedmiocie stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W wyroku tym, jak również w innym z dnia 29 października 2003 r. sygn. II SA/Gd 1246/00 przyjęto, że dopiero rodzaj samowolnej zmiany użytkowania może wykluczać możliwość legalizacji, np. z uwagi na wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, ochrony środowiska, pogorszenia warunków użytkowych, kolizję z przepisami techniczno – budowlanymi czy też z ustaleniami planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, bez względu na wypowiadane poglądy prawne w innych orzeczeniach, wiążącą dla organów administracyjnych oraz obecnie dla Sądu jest ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. II SA/Ka 312/01, tym bardziej, że organy orzekały w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Ustalono bowiem, co było okolicznością bezsporną, że uczestniczka A. K. dokonała zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego przeznaczając jedno pomieszczenie na kotłownię. Nie może być i nie jest kwestionowane przez strony, że tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania obiektu wymagała uprzedniego pozwolenia organu administracji architektoniczno – budowlanej ( art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego ). Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, wbrew wiążącej ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, umorzyły postępowanie błędnie przyjmując, że samowola budowlana została zalegalizowana decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania kuchni letniej na kotłownię oraz przebudowę komina spalinowego w budynku ( decyzję tę Wojewoda [...] utrzymał w mocy w dniu [...] r., nr decyzji [...]). Przede wszystkim brak podstaw do twierdzeń, że wymienione decyzje zalegalizowały stwierdzoną samowolę. Po drugie zaś i to zasadniczo umknęło [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji toczyło się już postępowanie nadzwyczajne ( wznowieniowe ) zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. wznowił to postępowanie w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Mając to na względzie, a ponadto biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu organ ten winien był wstrzymać się z zamknięciem czynności procesowych do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego (ostatecznie decyzją z dnia [...] r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa po uchyleniu dotychczasowych decyzji orzekł o odmowie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania kuchni letniej na kotłownie oraz przebudowę komina spalinowego w budynku na działce A.K.). Umarzając postępowanie organy nadzoru budowlanego koncentrowały swą uwagę na dokonanej zmianie sposobu użytkowania budynku na kotłownię. Tymczasem samowolnej zmianie sposobu użytkowania towarzyszyły roboty budowlane, które polegały m.in. na wzmocnieniu ścian budynku, wymianie pokrycia dachowego. Temu istotnemu zagadnieniu nie poświęciły uwagi orzekające organy, nie zajęły również stanowiska, czy uczestniczka A.K. dokonała przebudowy komina spalinowego, czy też – jak twierdzą skarżący – wybudowała ten komin od podstaw. Organy dysponowały zaś materiałem dowodowym umożliwiającym powzięcie prawidłowych ustaleń. W każdym razie wykonane roboty budowlane wymagały niewątpliwie wydania pozwolenia i to nie tylko w odniesieniu do robót dotyczących komina spalinowego. W wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, że w sytuacji gdy samowolna zmiana sposobu użytkowania połączona jest z podjęciem i prowadzeniem robót budowlanych innych niż budowa, likwidacja tej samowoli odbywa się w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które to przepisy stosuje się odpowiednio ( art. 73 ust. 3 ), a w decyzji wydanej na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Innymi słowy, w takiej sytuacji przepis art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Również i ta ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. ma moc wiążącą w granicach przedmiotowej sprawy. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że kontrolowane decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie przepisów art. 105 § 1 kpa oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, a mając na uwadze kasacyjne rozstrzygnięcie orzekł również – z mocy art. 152 tej ustawy – że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Rozstrzygnięcie w tym zakresie utraci moc z chwilą prawomocności orzeczenia. Stosownie do wyniku sprawy należało orzec o zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi ( art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności ustalą organy, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane w budynku w związku ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię, co pozwoli ustalić ich charakter. Dopiero wówczas uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2002 r. oraz w niniejszym wyroku, pozwoli to organom na praworzędne zakończenie sprawy. su.