II SA/Wr 97/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał G. i Z. M. rozbiórkę budowanego garażu na posesji przy ulicy [...] w O., wskazując w uzasadnieniu, że w granicy sąsiada wybudowano w maju i czerwcu 2001 r. ścianę o wymiarach 15 ( 2,13 gr. 24 cm oraz dwie ściany poprzeczne: jedna pełna, druga z otworem bramowym. Na tej ścianie oraz istniejącym budynku oparta jest konstrukcja drewniana dachu (krokwie); na dachu rozpoczęto układanie dachówek. Układ murów, krokwie dachowe oraz rozpoczęte układanie dachówek świadczą o budowie garażu i są zaprzeczeniem podawanych w czasie kontroli twierdzeń strony, że jest to ogrodzenie. W odwołaniu Z. M. zarzucił, iż organ pierwszej instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów, gdyż wybudowany został zespół krat i ogrodzeń, który mieści się w granicach określonych w art. 30 ust. 1 pkt 2 i pkt 2 lit a Prawa budowlanego, stąd nie wymaga zezwolenia ani zgłoszenia. Poza tym zarzucił naruszenie procedury wynikającej z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, wywodząc, że organ nie umożliwił mu ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie, przez co został pozbawiony możliwości obrony swojego stanowiska. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że w trakcie postępowania odwoławczego przeprowadzono oględziny z udziałem Z. M. oraz sąsiada – T. L., w wyniku których stwierdzono prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu trzech ścian o wymiarach: długość 16,0 m, wysokość 1,85m i grubość 0,25m, ściany pełnej łączącej fragment muru z budynkiem mieszkalnym oraz ściany poprzecznej z otworem drzwiowym. Mur wykonany jest z bloczków betonu komórkowego i zlokalizowany przy ogrodzeniu drewnianym pomiędzy posesjami, na murze oparta jest belka drewniana o przekroju 14m × 0,14m, a na niej belki drewniane (krokwie) w odstępie około 1,10m, oparte drugim końcem na konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalnego. Podkreślił, że oględziny przeprowadzone przez organy obydwu instancji wskazały, iż wykonany obiekt stanowi garaż dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego. Wskazał, że w toku postępowania odwołującemu zapewniono możliwość wypowiedzenia się, jak również strony były zawiadomione o wszczęciu postępowania prowadzonego z urzędu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożył Z. M., domagając się stwierdzenia jego nieważności i wywodząc, że rażąco zostały naruszone przepisy procedury (art. 7, art. 10 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), poprzez pominięcie obowiązku zapoznania ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, a także rażąco naruszone zostały przepisy Prawa budowlanego (art. 48, art. 29 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 8 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. a), poprzez wydanie decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu, podczas gdy długość ogrodzenia postawionego w granicy wynosi 16m, natomiast belki zostały położone między budynkiem a ogrodzeniem jedynie na długości 8m. Wywodził, że jeśli położenie tych belek uznano za działanie bez zezwolenia, to decyzja powinna dotyczyć wyłącznie rozbiórki tych belek. Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe wywody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz utrzymanego tą decyzją w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w kontekście argumentów podniesionych przez skarżącego, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że wśród niezbędnych (obowiązkowych) elementów każdej decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., jest rozstrzygnięcie, zawarte w sentencji decyzji, określane dawniej mianem osnowy decyzji. Rozstrzygnięcie jest najważniejszym składnikiem decyzji, stanowiąc w zasadzie jej istotę, przesądza bowiem o prawach i obowiązkach adresatów decyzji. Z tego względu rozstrzygnięcie musi tak sformułowane, ażeby możliwe następnie było wykonanie decyzji dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej (por. K.Borkowski w: Barbara Adamiak, Krzysztof Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996, str. 482). W związku z powyższym z treści rozstrzygnięcia, szczególnie w decyzjach nakładających obowiązek, musi w sposób jednoznaczny wynikać jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę i jaki jest zakres tego obowiązku. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, jasno i wyczerpująco, w sposób nie dopuszczający możliwości różnej interpretacji. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie czynią zadość wskazanym wymogom. Materialnoprawną podstawą, na której zostały oparte decyzje obydwu instancji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a w szczególności przepis art. 48 ustawy stanowiący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nie ulega wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie przytoczonego przepisu nakłada na stronę określony obowiązek, przy czym między stronami nie było spornym, że roboty budowlane były prowadzone bez pozwolenia ani zgłoszenia, a zatem powinna spełniać wszystkie omówione wyżej wymagania. W niniejszej sprawie organy administracji, ustaliwszy, że dokonano wybudowania muru w granicy działki (o długości wynoszącej - według organu pierwszej instancji - 15m, natomiast według organu odwoławczego - 16m) oraz dwóch ścian, a także położono belki (krokwie) i dachówki, nakazały "rozbiórkę garażu wybudowanego bez zezwolenia". Tak sformułowana treść nakazu w ustalonym stanie faktycznym nie jest jasna, albowiem nie doszło do sprecyzowania które z wybudowanych elementów zostały przez organy uznane w trybie art. 3 ustawy za obiekt nazwany garażem i które w jego ocenie zostały wybudowane bez zezwolenia. Zważywszy, że jednym z elementów jest wybudowany w granicy działki mur o wysokości 1,85m, należy podkreślić, że od dnia 24 grudnia 1997 r., w wyniku zmian wprowadzonych przepisem art. 1 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726) żadne ogrodzenia nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast zgłoszenia wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Dokonując nadal oceny zakresu obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją należy jeszcze zauważyć, że brzmienie przepisu art. 48 ustawy przesądza o możliwości nakazania rozbiórki tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jedynie w przypadku ustalenia, że cały obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy nakazać rozbiórkę całego obiektu. Nie można jednak nakazać rozbiórki całego obiektu w razie ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki podjęty w trybie art. 48 ustawy jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu działania organów nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie tego przepisu muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Zgodnie z niekwestionowanym i utrwalonym w orzecznictwie poglądem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2000 r., sygn. IV SA 394/98, OSP z 2001 r., nr 7-8, poz. 107 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2002 r., sygn. SK 2/01, OTK-A z 2002 r., nr 2, poz. 15 ), przepis ten nie ma charakteru represyjnego tj. nie ma na celu karania z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa, ale ma charakter restutucyjny, mający na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Okoliczności powyższe nie zostały uwzględnione przez organy administracji przy wydawaniu decyzji w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Zarówno z treści rozstrzygnięcia, jak i z treści uzasadnienia decyzji nie wynika czy nałożony obowiązek dotyczy całego muru czy jedynie jego części, a nadto nie została dokonana kwalifikacja pod kątem ustalenia czy mur wzniesiony w granicy działki w całości czy w części stanowi ogrodzenie. Powyższe ustalenia mają istotny wpływ na zakres obowiązku rozbiórki wynikającego z art. 48 ustawy. W tym miejscu należy dodatkowo wskazać, że nie można podzielić zarzutu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 10 K.p.a. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika bowiem, że organy administracji każdorazowo zawiadamiały strony o dokonywanych czynnościach, zapewniając im jednocześnie czynny udział w toczącym się postępowaniu. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania decyzji przy zastosowaniu dyspozycji zawartych w art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) z zw. z art. 1 pkt 23 obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016). Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).