II SA/Wr 319/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b oraz art. 37 lit. j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 56) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta Powiatu w K. odmówił przyznania skarżącej D. C. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 7 maja 2001 r. skarżąca zarejestrowała się jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w K., w wyniku czego przyznano status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych, uznając okres zatrudnienia wynoszący 27 lat, 5 miesięcy i 27 dni. Nie zaliczono zeznań świadków potwierdzających zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy w okresie od 5 stycznia 1970 r. do 31 grudnia 1970 r. ze względu na brak informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia. W dniu 6 listopada 2001 r. D. C. wystąpiła o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, przedkładając zeznania świadków dotyczące zatrudnienia w wymiarze ½ etatu w Szkole Podstawowej w Ł. w okresie od 5 stycznia 1970 r. do 30 września 1972 r., z adnotacją o urlopie bezpłatnym udzielonym w celu opieki nad dzieckiem w okresie od 6 stycznia 1971 r. do 30 września 1972 r. Stwierdzono, że aktualnie uznany okres dla celów przyznania zasiłku przedemerytalnego, z uwzględnieniem okresu wychowywania dziecka, wynosi 29 lat, 2 miesiące i 22 dni, zamiast wymaganych 30 lat. Nawet w razie doliczenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w maksymalnym wymiarze 6 miesięcy strona nie spełniła wynikającej z art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przesłanki trzydziestoletniego stażu pracy. W odwołaniu D. C. podniosła, że nie uwzględniony okres dotyczy zatrudnienia w Szkole Podstawowej w Ł., udokumentowanego zeznaniami świadków, gdyż dokumentacja płacowa uległa zniszczeniu w wyniku pożaru szkoły. Podała, że roszczenie o zaliczenie powyższego okresu opiera na informacji uzyskanej w Inspektoracie ZUS w K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 37 j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 138 § 1 pkt 1 KPA, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie akt ustalił, iż strona udokumentowała okres zatrudnienia wynoszący jedynie 27 lat, 4 miesiące i 25 dni, wliczając w to również 6-miesięczny okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Powołując przepis art. 24 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wyjaśnił, że do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego nie można zaliczyć okresu urlopu bezpłatnego od 6 stycznia 1971 r. do 30 września 1972 r. z tytułu opieki nad dzieckiem, zwłaszcza, że nie został przedłożony akt urodzenia dziecka. Poza tym podał, że nawet gdyby doliczyć okres zatrudnienia w Szkole Podstawowej w Ł., to nie zostanie osiągnięty 30-letni okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku przedemerytalnego. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, zarzucając, że organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do treści odwołania i nie wyjaśnił jednoznacznie podstawowej kwestii dotyczącej pracy w okresie od 5 stycznia 1970 r. do 31 grudnia 1970 r. w wymiarze ½ etatu, a kwestionując w sposób niekorzystny dla skarżącej pozostałą część decyzji organu pierwszej instancji i uznając okres pracy wynoszący tylko 27 lat, 4 miesiące i 25 dni naruszył nie tylko przepis art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również art. 7 K.p.a. i art. 107 § 3 K.pa. Zarzuciła poza tym błędną interpretację art. 24 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, podnosząc, że okres urlopu bezpłatnego udzielonego na podstawie przepisów o urlopach bezpłatnych dla matek opiekujących się małymi dziećmi powinien zostać zaliczony, gdyż w tym czasie zachowała zgodnie z obowiązującymi przepisami status pracownika. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawną podstawą, na której należało rozstrzygnąć o zgłoszonym przez stronę żądaniu są przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r., Nr 6, poz.56 z późn. zm.), w szczególności przepis art. 37 j tej ustawy. W tym miejscu należy odnotować, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywał zmieniony stan prawny, wprowadzony od dnia 1 stycznia 2002 r. ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 793). Przepisem art. 3 pkt 13 tej ustawy skreślono art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jednak zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. osoby, które przed dniem wejścia jej w życie, a zatem przed dniem 1 stycznia 2002 r., zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywały oraz zachowywały do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Powołany przepis art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowił, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mogła mieć jedynie pierwsza z wyżej wskazanych ewentualności, jako że skarżąca nie udokumentowała okresów pracy w warunkach szczególnych. Nie jest też sporną okolicznością, że D. C. spełniała przesłankę posiadania warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przedmiot sporu dotyczy oceny zeznań świadków odnoszących się do okresu zatrudnienia skarżącej w Szkole Podstawowej w Ł. na stanowisku sekretarki w wymiarze ½ etatu, a następnie korzystania z urlopu bezpłatnego przeznaczonego na wychowywanie dziecka. W związku z powyższym należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż organ orzekający w sprawie obowiązany jest przeprowadzić postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., w celu ustalenia przesłanek, od których art. 37 j ust. 1 ustawy uzależnia przyznanie zasiłku przedemerytalnego (np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 2139/98 – nie publ.). Organ związany jest zatem ogólnymi unormowaniami K.p.a., spośród których zasadą ogólną, mającą szczególną wagę w ustaleniu stanu faktycznego, jest zasada prawdy obiektywnej ustanowiona w art. 7 K.p.a. Z zasady tej wypływa obowiązek organu administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, a zatem organ obowiązany jest prowadzić tak postępowanie, by ustalić w sposób wiarygodny i rzetelny stan faktyczny sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zatem być zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawa materialnego wystąpił, czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Wynikiem zakończonego postępowania dowodowego nie może być brak pewności co do istniejącego stanu faktycznego. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a dowodem ustalenia stanu faktycznego może być wszystko co jest zgodne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). W zakresie obowiązku pełnego zebrania materiału dowodowego organ powinien – przy braku stosownej inicjatywy dowodowej strony – podejmować odpowiednie czynności dowodowe z urzędu. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych pozostały nie udowodnione fakty mające znaczenie dla sprawy, organ obowiązany jest sięgnąć do dowodu posiłkowego – przesłuchania strony (art. 86 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, albowiem organy obydwu instancji ograniczyły się jedynie do oceny dowodów przedłożonych przez skarżącą, przy czym treść przedłożonego pisma jednostki archiwizującej dokumenty tj. Urzędu Wojewódzkiego w C. ogranicza się jedynie do stwierdzenia braku akt osobowych na nazwisko skarżącej. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia Szkoły Podstawowej w Ł. co do możliwości potwierdzenia faktu zatrudnienia skarżącej, natomiast z treści zeznań świadków nie wynika poza tym czy umowa zawarta przez skarżącą od dnia 5 stycznia 1970 r. była umową na czas określony do dnia 31 grudnia 1970 r. czy na czas nieokreślony. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe nie spełnia przesłanek o których mowa była wyżej. W razie wątpliwości co do faktu zatrudnienia, a nadto korzystania z urlopu bezpłatnego przeznaczonego na wychowywanie dziecka, możliwe i niezbędne było wezwanie strony o przedłożenie legitymacji ubezpieczeniowej, możliwe też było sprawdzenie akt osobowych w jednostce przechowującej dokumentację zakładu pracy, w którym D. C. była zatrudniona od dnia 2 października 1972 r., a zatem bezpośrednio po zaprzestaniu korzystania z urlopu bezpłatnego przeznaczonego na wychowywanie dziecka. Ustalenie statusu skarżącej w okresie od 6 stycznia 1971 r. do 30 września 1972 r., stosownie do treści art. 24 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, należało ustalić w oparciu o przepisy uchwały nr 158 Rady Ministrów z dnia 24 maja 1968 r. w sprawie bezpłatnych urlopów dla matek pracujących, opiekujących się małymi dziećmi (Mon. Pol. Nr 24, poz. 154), obowiązującej od 8 czerwca 1968 r. do 27 stycznia 1972 r., a następnie uchwały Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 1972 r. w sprawie bezpłatnych urlopów dla matek pracujących, opiekujących się małymi dziećmi (Mon. Pol. Nr 5, poz. 26), obowiązującej od 28 stycznia 1972 r. Treść zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zestawieniu z twierdzeniem skarżącej uprawniają do stwierdzenia, iż nie dążono do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W myśl art. 138 kpa organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z w/w przepisu kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie lub zmiana decyzji. Rozpatrując zatem odwołanie skarżącej organ odwoławczy obowiązany był dokonać analizy okoliczności w nim podanych. W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji, podobnie jak organ pierwszej instancji, nie tylko, że w żaden sposób nie odniósł się do zeznań świadków, nie dokonując ich oceny, czym naruszył powołane wyżej przepisy procedury administracyjnej, to ponadto dokonał odmiennej niż organ pierwszej instancji oceny okresu sprawowania opieki nad dzieckiem. Decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego z powodu nie uznania 30-letniego okresu zatrudnienia, nie zmieniała rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, jednak w decyzji tej nie uznano okresu, który został zaliczony przez organ pierwszej instancji. Podkreślić dodatkowo należy, że dokonanej oceny organ odwoławczy również nie uzasadnił merytorycznie, poprzestawszy na przytoczeniu treści przepisu art. 24 ust. 4 ustawy, a nadto w toku całego postępowania administracyjnego nie została ustalona nawet data urodzenia dziecka. Dopiero po wydaniu przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji przez skarżącą został przedłożony odpis skrócony aktu urodzenia syna w dniu 22 września 2000 r. Organy nie ustaliły poza tym czy zatrudnienie D. C. w dniu 5 stycznia 1970 r. nastąpiło na czas określony czy na czas nieokreślony. Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez został organ odwoławczy wprowadzony element niepewności co do możliwości zaliczenia okresu zatrudnienia udokumentowanego zeznaniami świadków, poprzez zawarcie stwierdzenia "Gdyby nawet doliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku powyższe zatrudnienie w Szkole Podstawowej w Ł. od 5.01.1970 r. do 31.12.1970 r. (...)". Wskazane uchybienia powodują, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja poprzedzająca wydane zostały bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K. p a. Pozostawienie w sprawie wątpliwości co do możliwości zaliczenia okresu pracy od 5 stycznia 1970 r. do 31 grudnia 1970 r., naruszenie zasady swobody oceny dowodów przez ogólnikową ich ocenę prowadzi w konsekwencji do naruszenia zasady ogólnej prawdy obiektywnej. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.