II SA/Bd 74/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z dnia [...] 2003 r., wydanym na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia M. K. z dnia [...] 2003 r. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że M. K. zostało zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2003 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z orzeczeniem przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, mając nabyte prawo do emerytury policyjnej. W tym dniu wymieniony wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w G. z raportem o naliczenie mu dodatkowo 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, powołując się na przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Jednocześnie w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i uprawnionych członków ich rodzin, zwrócił się o wystawienie mu zaświadczenia o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Pismem z dnia [...] 2003 r. Komendant Miejski Policji w Grudziądzu poinformował zainteresowanego, iż nie jest właściwym organem w sprawach emerytalno-rentowych, a jest nim Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA. W piśmie z dnia [...] 2003 r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji w G. M. K. ponowił prośbę o wydanie zaświadczenia. W dniu [...] 2003 r. Komendant Miejski Policji w G. wydał Postanowienie - [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. W podstawie prawnej postanowienia powołano się na art. 217 i 219 kpa. § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji ... (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) i § 9 rozporządzenia MSW z dnia 22.12.1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji ... (Dz. U. Nr 138, poz. 742 z późn. zm.). W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że dokonano analizy dokumentów będących w posiadaniu KMP w G. W wyniku tej analizy uznano, że M. K. nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu i nie spełniał wymagań określonych w § 4 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów. Analizując dokumenty kierowano się charakterem podejmowanych czynności i interwencji, a nie zajmowanym stanowiskiem służbowym. Postanowienie doręczono M. K. w dniu [...] 2003 r., natomiast pismem z dnia [...] 2003 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o spowodowanie wystawienia zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Zdaniem M. K. pracując w pionie prewencji praktycznie przy wykonywaniu każdej czynności było narażane jego życie i zdrowie, a w szczególności w trakcie przeprowadzania różnego rodzaju interwencji domowych, publicznych, przy zatrzymywaniu sprawców przestępstw i wykroczeń. Wskazując na specyfikę służby w pionie interwencyjnym odwołujący stwierdził, że policjant wykonujący interwencje, wykonuje je z narażeniem życia i zdrowia przynajmniej 6 razy w ciągu roku, jak również co najmniej przez 30 dni uczestniczy w fizycznej ochronie osób, obiektów lub innego mienia. Powołując się na przyznanie III grupy inwalidztwa M. K. zarzucił, że odmawia się wydania mu zaświadczenia, które pozwoliłoby na uzyskanie wyższej emerytury. Odnosząc się do wydanego postanowienia oraz argumentów podnoszonych w zażaleniu organ II instancji stwierdził, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22.12.1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji ... komórka kadrowa właściwa ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby funkcjonariusza obowiązana jest niezwłocznie przekazać do organu emerytalnego komplet posiadanych dowodów, niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia i jego wysokości, w tym dokumentów stwierdzających zaliczenie niektórych okresów służby w wyższym wymiarze oraz dowodów uzasadniających podwyższenie emerytury. W przypadku M. K., z uwagi na fakt, iż ostatnim miejscem pełnienia służby była Komenda Miejska Policji w G. obowiązek przekazania tych dowodów organowi emerytalnemu ciążył na komórce kadrowej KMP w G. Należy zwrócić uwagę, iż cytowane rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji ... określa szczegółowe warunki podwyższania emerytur. W § 4 rozporządzenia wyszczególnione są sytuacje, które uzasadniają podwyższenie emerytury o 0,5%. Zdaniem M. K. spełniał on warunki określone w pkt 1 i 2 tegoż paragrafu. Należy jednak zauważyć, że dotyczy to służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Jeśli funkcjonariusz podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, bądź też uczestniczył co najmniej przez 30 dni w roku w fizycznej ochronie osób, obiektów lub mienia, wówczas za rok ten podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru emerytury, ale jedynie wówczas, gdy w w/w sytuacjach istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż sam fakt pełnienia służby w pionie prewencji związany z wieloma interwencjami itd. powinien stanowić podstawę do podwyższenia podstawy emerytury. W przepisie tym określono, że chodzi tutaj o wykonywanie czynności służbowych w sytuacjach, w których istniało nie potencjalne, lecz bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Z uwagi na brak dokumentów potwierdzających wystąpienie przypadków dających podstawę do podwyższenia emerytury, w momencie przekazywania organowi emerytalnemu innej dokumentacji, Komendant Miejski Policji w G. nie wydał stosownego zaświadczenia, a ponadto po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w jednostce wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Należy zwrócić również uwagę na fakt, że M. K. w złożonych pismach, poza powoływaniem się na służbę pełnioną w pionie prewencji, nie wskazał żadnych faktów lub konkretnych sytuacji, nie przedłożył zeznań świadków, które umożliwiłyby ustalenie przesłanek do podwyższenia emerytury. Zdaniem organu na uwagę zasługuje wyrok NSA z dnia 2 października 1997 r. - sygn. akt II SA 661/97 wydany w podobnej sprawie w przedmiocie potwierdzenia pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w uzasadnieniu którego Sąd powołując się na cytowane rozporządzenie MSW z dnia 22.12.1994 r. zauważył, że przepis nakładający na komórkę kadrową właściwą ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby funkcjonariusza obowiązek przekazania organowi emerytalnemu dowodów niezbędnych do ustalenia prawa doświadczenia i jego wysokości, w szczególności m.in. dowodów uzasadniających podwyższenie emerytury (§ 9 ust. 1 pkt 2), nie przewiduje wydawania policjantowi odrębnego zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Sąd badając zasadność skargi uznał, że trudno przypisać żądającemu wydania takiego zaświadczenia interes prawny, stanowiący drugą przesłankę wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 kpa. Wskazano, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że nie jest dopuszczalne ze względu na brak interesu prawnego odrębne rozstrzyganie o okolicznościach stanowiących przesłankę powstania prawa do świadczenia, jeżeli ustalenie tych okoliczności jest przedmiotem postępowania o ustalenie prawa do świadczenia (np. uchwała SN z 03.11.1994 r. I PZP 45/94 OSN JA,P i US nr 6/18, poz. 74 i podane tam Orzeczenie SN). Zdaniem Sądu, idąc tą drogą należałoby przyjąć, że policjant nie ma istotnego interesu prawnego w żądaniu ustalenia przez organ służbowy okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury, ponieważ ustalenie tych okoliczności następuje w postępowaniu przed organem emerytalnym ustalającym prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia (art. 32 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Uwzględniając powyższe organ II instancji postanowił jak w sentencji. Na powyższe postanowienie M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez nie wykorzystanie przy rozpoznawaniu sprawy materiału dowodowego znajdującego się w dyspozycji organu, a pozwalającego ustalić, iż skarżący pełnił służbę w warunkach szczególne zagrażających życiu i zdrowiu, 2. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia (art. 217 kpa), 3. naruszenie przepisów postępowania - art. 218 kpa - poprzez przyjęcie, iż skarżący nie udowodnił okoliczności mających być potwierdzonymi w zaświadczeniu, podczas gdy potwierdzenie to winno było nastąpić na podstawie danych zawartych w dokumentacji posiadanej przez organ. W wywodach skargi M. K. zakwestionował ustalenie organu co do tego, że nie wskazane zostały przez niego żadne fakty lub konkretne sytuacje oraz dowody w postaci zeznań świadków, które umożliwiłyby ustalenie, że odbywał on służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący podniósł, że w piśmie z dnia [...] 2003 r. wnosił o wydanie zaświadczenia na podstawie dokumentów, znajdujących się w posiadaniu organu, na podstawie których można było szczegółowo odtworzyć przebieg służby. Skarżący wskazał przykładowo podejmowane przez siebie czynności służbowe, mieszczące się jego zdaniem w dyspozycji § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 24.09.2002 r., a udokumentowane w notatniku służbowym, w książkach zatrzymań i innych rejestrach. Co do poglądu organu o braku interesu skarżącego w uzyskaniu zaświadczenia, to skarżący podniósł, że zgodnie z § 9 rozporządzenia z 22.12.1994 r. właściwa komórka kadrowa powinna z urzędu przekazać organowi rentowemu komplet posiadanych dokumentów, niezbędnych do ustalenia prawa, w tym zaświadczenie o okresach służby uzasadniających podwyższenie emerytury. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ zaznaczył, że wszelkie informacje dotyczące służby funkcjonariusza Policji gromadzone są w komórkach kadrowych właściwej dla funkcjonariusza jednostki. Po zakończeniu służby przez policjanta właściwa komórka przekazuje wszystkie wymagane dokumenty do organu emerytalnego. Ten zaś organ emerytalny nie może żądać od funkcjonariusza Policji zaświadczeń potwierdzających pełnienie przez niego służby w warunkach zagrażających zdrowiu i życiu. Nie ma również żadnego przepisu rangi ustawowej, który wymagałby potwierdzenia faktu pełnienia służby przez policjanta w takich warunkach. Zdaniem organu zasadny jest więc wniosek, że skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu ustalenia przez organ służbowy okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury, ponieważ ustalenie tych okoliczności następuje w postępowaniu przed organem emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując - w myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem należało stwierdzić, że wydane zostało z naruszeniem przepisów proceduralnych, mających zastosowanie w sprawie. W szczególności za błędny trzeba było uznać pogląd organu, wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, a następnie w odpowiedzi na skargę, według którego skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wydania mu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach zagrażających zdrowiu i życiu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organy obu instancji orzekały w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22.12.1994 r. (Dz. U. Nr 138, poz. 742 ze zm.) w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrywania emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i uprawnionych członków ich rodzin - w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06.07.1999 r. zmieniające cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22.12.1994 r. Zgodnie z obowiązującą od dnia 30.07.1999 r. treścią przepisu § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22.12.1994 r. - komórka kadrowa, właściwa ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby funkcjonariusza, w wypadkach, o których mowa w § 4 ust. 1 jest obowiązana niezwłocznie przekazać do organu emerytalnego komplet posiadanych dowodów, niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia i jego wysokości, a w szczególności: (§9 ust. 1 pkt 3) zaświadczenie o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepisy § 9 ust. 1a i 1b stanowią, że okresy pełnienia służby w Policji (...) w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej potwierdza, w formie zaświadczenia, komórka właściwa ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza służby w danej formacji, przy czym zaświadczenie wydaje się na żądanie funkcjonariusza, który spełnia warunki określone w § 4 ust. 1 pkt 1. Powyższa regulacja sprawia, że straciły na aktualności poglądy zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 02.10.1997 r. sygn. akt II SA 661/97 i wyrok z dnia 19.11.1999 r. sygn. akt II SA 1630/99), powoływanym przez organ w niniejszej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie dostrzegł, iż wymienione wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w sprawach, w których zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 22.12.1994 r., według stanu obowiązującego do dnia 29.07.1999 r. Tymczasem od dnia 30.07.1999 r. zacytowany wyżej przepis § 9 ust. 1a i 1b tego rozporządzenia expressis verbis stanowi o uprawnieniu funkcjonariusza do żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia i zarazem obowiązku właściwej komórki kadrowej potwierdzenia w tej formie okresów pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Niewątpliwie przepis ten stanowi podstawę działania organów administracji, jako przepis wykonawczy, wydany na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przyjęte w omawianym akcie wykonawczym rozwiązanie koresponduje z przepisami art. 32 ust. 1 i 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji /.../ (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214 ze zm.), które przewidując ustalanie przez organ emerytalny prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczenia jednocześnie stanowią, że organ ten może żądać od osób uprawnionych do świadczeń przedstawienia dowodów uzasadniających prawo do świadczeń i ich wysokość. Zestawienie treści przepisów art. 15 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji /.../ (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214 ) z regulacją zawartą w przepisach § 3, § 5 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22.12.1994r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji /.../ (Dz. U. z 1994 r. Nr 138, poz. 742) w brzmieniu obowiązującym od dnia 30.07.1999 r. - prowadzi do wniosku, że obowiązkiem komórek kadrowych właściwych jednostek Policji jest ustalenie okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury, o których mowa w przepisie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji /.../ (Dz. U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1373), a następnie wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy pełnienia służby w tych warunkach, bądź postanowienia odmawiającego wydania takiego zaświadczenia (art. 218 i art. 219 kpa). Wydane w takim trybie zaświadczenie czy postanowienie rozstrzyga jedynie o okolicznościach stanowiących przesłankę powstania prawa do podwyższonej emerytury, natomiast ustalenie prawa do emerytury i wysokość tego świadczenia leży w kompetencji organu emerytalnego, który w tym zakresie wydaje stosowną decyzję. Oznacza to, że zwolniony ze służby funkcjonariusz, posiadający uprawnienia emerytalne ma w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 kpa interes prawny w żądaniu ustalenia przez organ służbowy okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury. Niezależnie od tego w przedstawionym stanie prawnym istnieje również druga przesłanka wydania zaświadczenia, określona w art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Wbrew więc stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Policji, w rozpatrywanej sprawie skarżący miał podstawy żądać dokonania przez właściwy organ służbowy ustaleń co do tego, czy pełniona przez niego służba odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, skutkujących ewentualnym nabyciem uprawnienia do podwyższonej emerytury. Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 zaświadczenie o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, sporządza się na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Niewątpliwie prowadzone przez organ w tym zakresie postępowanie wyjaśniające odpowiadać powinno regułom ogólnym wynikającym z przepisów art. 7, 8, 9, 77 i 80 kpa. W ocenie Sądu uzasadnienie postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Komendanta Miejskiego Policji dowodzi, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Organ stwierdzając ogólnikowo, że "dokonano analizy dokumentów będących w posiadaniu Komendy Miejskiej Policji w G.", nie poczynił żadnych konkretnych ustaleń co do przebiegu i charakteru służby pełnionej przez skarżącego, które uzasadniałyby w konsekwencji odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia. W szczególności organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, zawartych w piśmie z dnia [...] 2003 r., przytoczonych przez niego faktów oraz wskazanych dowodów. Nieprawidłowości tych nie naprawił organ drugiej instancji, naruszając tym samym powołane wyżej przepisy proceduralne. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit, c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).