II SA/Gd 315/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia SO Mariola Jaroszewska Protokolant Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A sp. z o. o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2000 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia 29 sierpnia 2000 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A sp. z o. o. w P. 670,80 (sześćset siedemdziesiąt złotych osiemdziesiąt groszy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2000 r. Nr [...] Starosta stwierdził, że w roku 1999 A Spółka z o.o. w P. - bez wymaganego zezwolenia - wyłączyła z użytkowania rolniczego część pola technologicznego "AB" o powierzchni 2,30 ha na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym G. gm. G. oraz ustalił wysokość opłaty rocznej z tego tytułu, płatnej do czasu zakończenia i odbioru rekultywacji gruntu w terminie do 30 czerwca każdego roku i opłaty rocznej za 1999 r. z tytułu wyłączenia bez zezwolenia w wysokości 33.537,68 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, w którym podniosła, iż organ, dokonując ustaleń faktycznych w przedmiocie wyłączenia z użytkowania rolniczego torfowiska o powierzchni 2,30 ha na podstawie kwestionowanych przez stronę w postępowaniu dowodów: protokołu z dnia 27 kwietnia 2000 r. z przeprowadzonych oględzin torfowiska, sporządzonej na podstawie zawartych w nim ustaleń przez Wydział Ochrony Środowiska Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego Ośrodka Zamiejscowego opinii geologiczno-eksploatacyjnej pola AB z dnia 10 maja 2000 r., a w szczególności notatki służbowej z dnia 7 września 1999 r. z dokonanej kontroli terenów wydobycia torfu, dopuścił się rażącego naruszenia zasad postępowania dowodowego. Zdaniem odwołującej się dokonane przez Starostę ustalenia są niezgodne ze stanem faktycznym, a zebrany materiał dowodowy nie potwierdza nie tylko okoliczności, iż wyłączony przez Spółkę z użytkowania rolniczego teren to pole o powierzchni 2,30 ha, ale przede wszystkim faktu, iż wyłączenie takie w ogóle miało miejsce, gdyż prowadzone przez Spółkę prace przygotowawcze na tym terenie nie stanowią wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Wskazała przy tym, że w wyroku z dnia 19 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 222/99 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując kwestię wyłączenia przez A Spółka z o.o. w P. części pola technologicznego AB o powierzchni 7,30 ha z produkcji rolnej, dokonał wykładni przepisu art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą to oceną prawną organy administracji są związane na mocy art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Ponadto Spółka podniosła, że Starosta, stwierdzając wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji i ustalając z tego tytułu wysokość opłaty rocznej, zobowiązany był do wydania zezwolenia na ich wyłączenie z produkcji. Tym samym zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A Spółka z o. o. w P., decyzją z dnia 14 grudnia 2000 r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekło: * zezwolić na wyłączenie części poła technologicznego AB o powierzchni 2,30 ha na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym G. gm. G. w związku ze stwierdzeniem faktycznego wyłączenia tego terenu, ustalić należność za ww. wyłączenie bez obowiązku jej uiszczania, * ustalić opłaty roczne za wyłączenie przedmiotowych gruntów, płatne przez okres wyłączenia w terminie do 30 czerwca każdego roku, ustalić opłatę roczną za rok 1999 w wysokości 33.537,68 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że celem ustalenia zarówno czasookresu, jak i zakresu przeprowadzonych przez Spółkę na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym G. gm. G. prac przygotowawczych, w dniu 9 listopada 2000 r. przeprowadził rozprawę administracyjną w trakcie której przedstawiciel odwołującej się potwierdził fakt usunięcia z pola technologicznego AB o powierzchni 9,60 ha wierzchniej warstwy gleby wraz z okrywą roślinną, które miało miejsce wiosną 1997 r. Jednocześnie podtrzymał stanowisko Spółki, że na gruntach tych nie wydobywała ona torfu. Pełnomocnik Starosty nie przedstawił dowodu, który potwierdzałby, że Spółka torf wydobywała. Podniósł jedynie, że gdyby przyjąć, że Spółka od 1997 r. nie prowadziła jakiejkolwiek działalności na ww. terenie, to doszłoby do odtworzenia usuniętej wówczas roślinności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przyjmując słownikową definicję pojęcia "torfowisko", w świetle której jest to teren o stałym, bardzo silnym uwilgotnieniu, porośnięty przez zbiorowisko roślin bagiennych i łąkowo-bagiennych wytwarzających torf, uznało, że podstawową funkcją torfowiska związaną z rolnictwem jest wytwarzanie torfu przez rośliny pokrywające to torfowisko. Tym samym momentem wyłączenia torfowiska z produkcji rolnej jest moment zaprzestania wytwarzania torfu przez roślinność torfotwórczą. Wobec takich ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie momentem wyłączenia przez Spółkę z produkcji rolnej gruntów był moment usunięcia wierzchniej warstwy gleby wraz z okrywą roślinną, gdyż od tego momentu torfowisko nie wytwarzało torfu. Natomiast podnoszona przez Spółkę kwestia, czy doszło do eksploatacji złóż torfu przez Spółkę, w tych okolicznościach nie miała wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. W związku z faktycznym wyłączeniem z produkcji rolnej gruntów o powierzchni 2,30 ha, stanowiących część pola technologicznego AB Samorządowe Kolegium Odwoławcze zezwoliło na wyłączenie ww. terenu z produkcji. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny podniesiony przez stronę zarzut braku dokonania przez organ I instancji pomiarów geodezyjnych spornych gruntów w dniu przeprowadzenia ich oględzin (27 kwietnia 2000 r.), ponieważ pomiary te zostały wykonane przez uprawnionego geodetę w okresie wcześniejszym (7 września 1999 r.), a ich wynik naniesiony został na załączoną do akt mapę sytuacyjną. Ponadto, sporne grunty wchodzą w skład (są integralną częścią) pola technologicznego AB o powierzchni 9,60 ha, w odniesieniu do części którego, tj. obszaru o powierzchni 7,30 ha, zakończone zostało postępowanie w przedmiocie wyłączenia z produkcji. Zatem już z różnicy powierzchni całkowitej pola AB (9,60 ha) i powierzchni obszaru uprzednio wyłączonego z produkcji (7,30 ha) wynika, że przedmiotem postępowania jest grunt o powierzchni 2,30 ha. Organ stwierdził przy tym, że mało prawdopodobnym jest, aby powierzchnia ta uległa zmianie. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A Spółka z o.o. w P., w której przywołała opinię prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 222/99, z której wynika, że nie stanowi wyłączenia z produkcji prowadzenie prac przygotowawczych do eksploatacji torfu. Za wyłączenie z produkcji uznać należy rozpoczęcie robót polegających na wydobywaniu tortu. Wskazała, że organy administracji zobowiązane były do uwzględnienia stanowiska Sądu przedstawionego w powołanym orzeczeniu i przyjęcia zawartej w nim wykładni "wyłączenia gruntów z produkcji" również w przedmiotowej sprawie. Ponadto Spółka podniosła, że przedmiotowe grunty, przed przejęciem ich przez A Spółka z o.o. w P., były eksploatowane przez Przedsiębiorstwo Produkcji Leśnej. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości, iż wyłączony przez Spółkę z użytkowania rolniczego teren to pole o powierzchni 2,30 ha. Zwróciła uwagę, że organy administracji ustalenia w tym zakresie przyjęły na podstawie sporządzonej w dniu 7 września 1999 r. notatki służbowej z przeprowadzonej kontroli terenu, o terminie której Spółka nie została powiadomiona. Zdaniem skarżącej dowód, który przeprowadzony został z naruszeniem art. 10 i art. 79 k.p.a., nie może stanowić podstawy do przyjęcia istotnych w sprawie ustaleń. Podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło, jak również nie ustosunkowało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przedłożonego przez Spółkę dowodu - planu sytuacyjnego terenu G. – K. z roku 1963. W związku z powyższym, w ocenie Spółki, za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 8, art. 77 § 1 i art. 107§3k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Natomiast w odniesieniu do twierdzenia Spółki, że podjęte prace przygotowawcze na spornym terenie miały na celu przygotowanie gruntów do uprawy buraków, porzeczek, które, zdaniem skarżącej, stanowią produkcję rolną, nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, ale także pozostają w sprzeczności z przeznaczeniem terenu, które wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz celem, na jaki działka została wydzierżawiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, że rozpatrujące sprawę organy administracji obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania, w szczególności dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie istotne znaczenie ma wyjaśnienie kwestii utraty przez grunt charakteru rolnego, jak również ustalenie, czy sporne grunty, stanowiące część pola technologicznego "AB" na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym G. gm. G., zostały faktycznie wyłączone przez Spółkę z produkcji rolnej w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), tj. czy Spółka rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. W odniesieniu do pierwszego z powołanych zagadnień skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd w wyroku z dnia 26 lutego 2003r. sygn. akt II SA/Gd 1732/02, w świetle którego fakt wydania w przeszłości zezwolenia na eksploatację złóż torfowych na areale obejmującym działkę, której dotyczy decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej części torfowiska, nie może w żadnej mierze świadczyć o utracie przez tę działkę charakteru gruntu rolnego. Zatem okoliczność, że grunty o powierzchni 7,30 ha, będące integralną częścią pola technicznego "AB" o powierzchni 9,60 ha, które przed przeniesieniem praw do eksploatacji torfowiska G., gm. G. położonego na działce nr [...] na A Spółka z o.o. w P. było eksploatowane przez poprzedniego użytkownika, tj. Przedsiębiorstwo Produkcji Leśnej, a które następnie zostały wyłączone z produkcji rolniczej na mocy decyzji ostatecznej Urzędu Rejonowego z dnia 27 czerwca 1997 r. nr [...], nie przesądza o fakcie, iż pozostała część działki, w tym spornej części pola technologicznego "AB" utraciła charakter gruntów rolnych. Rozważania w zakresie czy skarżąca samowolnie wyłączyła sporne grunty z produkcji rolnej należało zaś poczynić także w kontekście wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 19 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 222/99 wyroku w przedmiocie wyłączenia przez skarżącą z produkcji rolniczej torfowiska. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) usunięcie zadrzewienia i poprowadzenie kanałów odwadniających nie oznaczało wyłączenia pola "AB" z produkcji w rozumieniu (...) regulacji ustawy z dnia 3 lutego 1995r. W dalszym ciągu obszar ten był biologicznie czynnym torfowiskiem, a jego planowana eksploatacja w postaci wydobywania torfów - zakwalifikowana przez samego ustawodawcę jako działalność powodująca wyłączenie gruntów z produkcji - jeszcze się nie rozpoczęła". W niniejszej sprawie organy administracji przyjęły, na podstawie protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 27 kwietnia 2000 r., że przygotowanie całego pola technologicznego "AB" o powierzchni 9,60 ha do eksploatacji poprzez zdjęcie wierzchniej warstwy gleby wraz ze znajdującą się na polu technologicznym "AB" szatą roślinną w 100% stanowiło wyłączenie gruntów z produkcji, o którym mowa w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uznano bowiem, że podstawową funkcją torfowiska związaną z rolnictwem jest wytwarzanie torfu przez rośliny pokrywające to torfowisko. Tym samym momentem wyłączenia torfowiska z produkcji rolnej jest moment zaprzestania wytwarzania torfu przez roślinność torfotwórczą. Wskazać przy tym należy, że skoro o wyłączeniu gruntów z produkcji nie decyduje moment rozpoczęcia prac przygotowawczych, a rozpoczęcie użytkowania gruntów w sposób inny niż rolnicze lub leśne (na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku), to nie można uznać za właściwe prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko zgodnie, z którym ustalenie, czy na spornych gruntach Spółka wydobywała torf, pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Okoliczność ta nie została przez organy wyjaśniona, mimo że ma istotne znaczenie w sprawie. Ponadto przedłożony materiał dowodowy nie potwierdził bez wątpliwości tego, że Spółka wyłączyła z produkcji rolnej grunty o powierzchni 2,30 ha. Organy obydwu instancji okoliczności tej nie ustaliły w sposób zgodny z zasadami postępowania dowodowego. W ocenie Sądu przyjęcie przez organy administracji ustaleń w tym zakresie na podstawie mapy sytuacyjnej sporządzonej przez Przedsiębiorstwo Geodezyjne B Spółka z o.o. we wrześniu 1999 r., która stanowi załącznik do notatki służbowej z kontroli terenów wydobycia torfu na obszarze działki nr [...], jest niewystarczające. Istotnym jest, że dowód ten przeprowadzony został bez udziału strony skarżącej, a ponowne pomiary już z udziałem strony nie były dokonane. Podkreślić przy tym należy, że sposób ustalenia wyłącznie na tej podstawie powierzchni gruntu był w toku postępowania wielokrotnie przez skarżącą kwestionowany. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję Starosty Powiatowego z dnia 5 czerwca 2000 r., nr [...], w uzasadnieniu wskazało, że dokładne ustalenie powierzchni wyłączonego terenu jest istotne z uwagi na wysokość określanej opłaty rocznej z tego tytułu (decyzja z dnia 13 lipca 2000 r., nr [...]). Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji, winny zatem przede wszystkim ustalić w sposób nie budzący wątpliwości powierzchnię gruntów, będących przedmiotem niniejszego postępowania. Nadmienić przy tym należy, że powierzchnia gruntów podlegających wyłączeniu powinna zostać ustalona w oparciu o oględziny i pomiary wykonane w sposób zapewniający wszystkim stronom możliwość uczestniczenia w nich, po czym uwidoczniona na urzędowej mapie, opartej na zasobach geodezyjnych, nie zaś na szkicu. Wyjaśnienia wymaga także okoliczność, czy skutkiem usunięcia przez Spółkę z przedmiotowych gruntów wierzchniej warstwy gleby wraz z okrywą roślinną jest zaprzestanie wytwarzania torfu, które spowodowało, że grunty te przestały być czynnym biologicznie torfowiskiem i czynności te były pracami przygotowawczymi do eksploatacji tortu, czy też efektem prowadzonej już eksploatacji torfu, czy też innej działalności nierolniczej. Zwrócić tu należy uwagę na to, że w powołanym wyżej wyroku NSA z 19 kwietnia 1999 r., sygn. akt IISA222/99 Sąd przyjął, że "usunięcie zadrzewienia i poprowadzenie kanałów odwadniających" nie oznaczało wyłączenia pola AB z produkcji w rozumieniu ustawy z 3 lutego 1995 r., gdyż obszar ten pozostał nadał czynnym biologicznie torfowiskiem. Brak jest ustaleń takich - jakie zostały przyjęte w sprawie niniejszej, dotyczących usunięcia w 100% szaty roślinnej wytwarzającej torf. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadnym byłoby dokonanie przez organy administracji jednoznacznych ustaleń faktycznych w tej mierze oraz rozważenie potrzeby powołania biegłego i zwrócenia się o wydanie opinii, gdyż dla prawidłowej oceny skutków wynikających z działalności skarżącej spółki dla biologicznego bytu torfowiska niezbędna są wiadomości specjalne. Sąd nadmienia, że w listopadzie 2001 r. na zlecenie strony skarżącej opinia taka została sporządzona przez prof. dra hab. Piotra Unickiego, rzeczoznawcę Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa i biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, która przedłożona została w toku postępowania sądowego. Opinia ta stanowi jeden z dowodów w sprawie zaoferowany przez stronę i powinna być oceniona zgodnie z wymogami określonymi przepisami k.p.a. Ponowne postępowanie administracyjne powinno się toczyć zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, ze szczególnym zwróceniem uwagi na respektowanie uprawnień stron tego postępowania (art.art.7,8,10§l,77,79,80 k.p.a.), a uzasadnienie decyzji spełniać wymogi art.l07§3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 135 i art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej na jej wniosek, wobec uwzględnienia skargi. Spółka nie była reprezentowana przed Sądem przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. radcę prawnego lub adwokata, stąd nie było podstaw do zasądzenia na jej rzecz wynagrodzenia za czynności pełnomocnika procesowego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydano na podstawie przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.