II OSK 492/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. i W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 175/04 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt. II SA/Bd 175/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi S.K., uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], którą uchylona została decyzja Burmistrza Miasta Rypina dnia [...] września 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Burmistrz Miasta Rypina, decyzją z dnia [...] września 2003 r. wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowana części pomieszczeń w budynku przy ul. N. w Rypinie, z przeznaczeniem na dom przedpogrzebowy. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i W.G. oraz K. i W.T. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., uchylił decyzję organu I instancji i odmówił wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania wskazanej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, iż inwestycja ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem teren ten przeznaczony jest pod przemysł, tj. Rypińskie Zakłady Okrętowe adaptowane w planie, a także narusza zawarty w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz projektowania, budowania i utrzymywania obiektów budowlanych w sposób zapewniający uzasadnioną ochronę interesów osób trzecich. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie zachodzi oczywista kolizja w zakresie lokalizacji w jednym obiekcie odmiennych rodzajów działalności, jakimi są lokal rozrywkowy i dom przedpogrzebowy. Ponadto Wojewoda podniósł, iż małżonkom G. oraz małżonkom T. nie doręczono postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2002 r., którym wyrażono pozytywną opinię o adaptacji pomieszczeń na dom przedpogrzebowy. Wojewoda stwierdził także, iż z treści rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.) wynika, że dom przedpogrzebowy winien znajdować się w miejscu stosownym dla tego rodzaju obiektów. Lokalizacja w sąsiedztwie z lokalem rozrywkowym stoi w sprzeczności z wymogami określonymi w tym rozporządzeniu. Organ zauważył też, iż przedmiotowa inwestycja nie posiada niezbędnych dla jej funkcjonowania urządzeń budowlanych, nie ma bowiem miejsc postojowych, a właściciele sąsiedniego parkingu nie wyrazili zgody na udostępnienie go dla osób mających korzystać z usług zakładu. W ocenie Wojewody przedstawiony w sprawie projekt nie odpowiada wymogom określonym rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 1998 r. Nr 140, poz. 906). Część opisowa projektu nie określała bowiem projektowanego zagospodarowania działki w odniesieniu do układu komunikacyjnego oraz nie posiada informacji i danych o charakterze istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów. Nie wskazano też na stronie tytułowej numeru ewidencyjnego działki, spisu zawartości projektu wraz z załączonym wykazem wymaganych uzgodnień, pozwoleń lub opinii. Skargę od powyższej decyzji wniósł S.K., domagając się jej uchylenia. Skarżący stwierdził, iż Zakłady Okrętowe nie funkcjonują w tym miejscu od około 10 lat, wyraził także opinię, że działalność małżonków G., prowadzących lokal rozrywkowy "T." też nie ma nic wspólnego z przemysłem. Zdaniem strony organ wyżej postawił interes osób trzecich niż interes właściciela terenu. Podniesiono też, że w lokalu małżonków G. podawany jest alkohol, co miałoby naruszać przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem w pobliżu znajduje się kaplica. Skarżący podkreślił, że nie został poinformowany o wniesieniu odwołania od decyzji Burmistrza i – będąc przekonanym o jej prawomocności – podjął realizację przedsięwzięcia i poniósł znaczne nakłady finansowe. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważył, iż rozważania w przedmiotowej sprawie ograniczyć należy jedynie do oceny, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przewidziane w Prawie budowlanym. W ocenie Sądu najistotniejszym był zarzut niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wskazał, iż przedmiotowy teren przeznaczony jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pod przemysł, czyli Rypińskie Zakłady Okrętowe adaptowane w planie, zaś Sąd podkreślił, iż uwadze organu uszło, że Zakłady od wielu lat nie istnieją, a nadto teren oznaczony symbolem B3P zawiera oznaczenie "Ustalenia ogólne jak dla PSB", co oznacza "tereny produkcyjno-usługowe wielofunkcyjne, o przewadze przemysłu, składów i baz, o różnym sposobie użytkowania poszczególnych terenów powinny decydować przepisy sanitarne i ochrony środowiska uregulowane przez Prawo budowlane przy spełnieniu odpowiednich warunków zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu czynności świadczone przez dom przedpogrzebowy można uznać za działalność usługową, nie zalicza się ona do grupy szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska, a jej uciążliwość nie wykracza poza granice obiektu i nieruchomości. W ocenie Sądu problemy lokalizacji różnych rodzajów działalności w jednym budynku leżą poza zasięgiem decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a organ nie naruszył żadnego przepisu Prawa budowlanego, z którego wynikałoby naruszenie interesu osób trzecich. Sąd podkreślił też, iż żaden przepis nie nakazuje, aby przed zakładem przedpogrzebowym znajdowały się miejsca parkingowe i że art. 106 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli, reprezentowani przez radcę prawnego, M. i W.G., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia kosztów postępowania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a także art. 106 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie oraz art. 89 k.p.a. przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd w sposób nieuprawniony dokonał zwężającej wykładni art. 5 ustawy – Prawo budowlane, uzależniając możliwość zajścia naruszenia interesów osób trzecich od wskazania konkretnego przepisu z zakresu Prawa budowlanego, a nadto, że organ I instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej mimo zaistnienia ku temu przesłanek (art. 89 k.p.a.), a także że nie doręczono stronom postanowienia Państwowego Inspektora Sanitarnego, wydanego w sprawie, naruszono art. 106 k.p.a., gdyż od niego winno być wniesione zażalenie. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, jednak nie zawarł w niej wniosku co do jej uchylenia bądź oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzucono w niej Wojewódzkiemu Sądowi naruszenie prawa materialnego i procesowego, przy czym jeśli idzie o prawo procesowe przytoczono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tego drugiego zarzutu należy zacząć. Dotyczy on błędnej oceny przez Wojewódzki Sąd postępowania organów przez to, że Sąd uznał, iż w sprawie nie miał zastosowania art. 106 k.p.a. a także, że Sąd nie dostrzegł, iż organ powinien był przeprowadzić rozprawę administracyjną. Artykuł 89 k.p.a. dzieli się na niższe jednostki redakcyjne, posiada bowiem dwa paragrafy, które regulują dwa odrębne stany faktyczne. Przytoczenie podstawy kasacyjnej powinno polegać na podaniu konkretnego przepisu, zatem tak jak w przypadku art. 89 k.p.a. obok artykułu również paragraf. W podstawie skargi kasacyjnej wskazano tylko art. 89 k.p.a., jednak z treści uzasadnienia skargi, w którym przytoczono brzmienie przepisu, wynika, że chodzi o § 2 tego artykułu. Zgodnie z tym przepisem rozprawę organ powinien przeprowadzić, gdy zachodzi potrzebna uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Skarżącym zdaje się chodzi o pierwszą sytuację, ujętą tym przepisem, tj. uzgodnienie interesów stron. Jednak art. 89 § 2 k.p.a. nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba. W niniejszej sprawie stanowiska strony przedstawiły, były one organowi znane i rozstrzygnięcie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy nie było niezgodne z tym przepisem. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia tego przepisu powinien skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jeśli miało istotny wpływ na wynik. Wojewódzki Sąd decyzję organu odwoławczego uchylił, choć z innych powodów, skarga kasacyjna nie zgadza się z tym wyrokiem, zatem zarzut naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony z przyczyn wyżej wskazanych, a nadto też niezrozumiały, jako prowadzący właśnie do uchylenia decyzji. Z kolei jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 106 k.p.a., to stwierdzić należy, że artykuł ten dzieli się na niższe jednostki redakcyjne, a w podstawach przytoczono tylko art. 106 k.p.a., zatem nie wiadomo, o który paragraf tego artykułu chodzi. Z uzasadnienia zdaje się wynikać, że chodzi o § 5 art. 106 k.p.a. Jednak tego przepisu Wojewódzki Sąd nie naruszył, bowiem się do niego w ogóle nie odnosił. Wojewódzki Sąd stwierdził tylko, że w sprawie nie zachodzi sytuacja prawna, w której art. 106 § 1 k.p.a. miałby mieć zastosowanie, a w tej kwestii skarga kasacyjna się nie odnosi, zatem i ten zarzut jest nietrafny. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu wynika, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art.5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jednak w części uzasadnienia dotyczącego rozważań Sądu odniesienia do tego przepisu nie ma. Sąd stwierdził, że zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 71 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu sprzed noweli z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Zarzut zatem błędnej wykładni przepisu, którego Sąd nie zastosował jest nieusprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd stwierdził natomiast, że gdyby mówić o naruszeniu interesów osób trzecich to należałoby wskazać konkretny przepis prawa budowlanego, który rozumie szeroko, tj. nie tylko ustawę, ale i przepisów wykonawczych do niej. Z taką oceną należy się zgodzić. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).