II SA/Wr 95/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie użytkowania obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent [...] udzielił A Spółce z o.o. w O. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr a na lokal użytkowy – biura w budynku przy ulicy [...] w O., na działce nr b km. [...]. Prezydent wskazał, jako podstawę prawną, przepisy art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. Nr 10, poz.47). Wskazał, że plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dopuszcza adaptację parterów budynków mieszkalnych na cele usługowe. Organ przedstawił stanowisko współwłaścicieli budynku, którzy nie wyrazili zgody na wnioskowaną zmianę sposobu przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr a na lokal biurowy. Organ nawiązując do umowy zawartej w formie aktu notarialnego stwierdził, że inwestor nabył prawo własności lokalu nr a, położonego na parterze budynku przy ulicy [...], o powierzchni 126,8 m2 oraz udział 41/100 w prawie użytkowania wieczystego działki nr b i wspólnych częściach budynku mieszkalnego. Jest to zdaniem organu, wystarczający dowód potwierdzający prawo dysponowania lokalem na cele budowlane. Inwestor nie będzie wykonywał żadnych robót, w tym naruszających części wspólne budynku, na co powinien posiadać zgodę współwłaścicieli. Pomieszczenia budynku służące komunikacji ogólnej są ogólnodostępne, nie służą wyłącznie do użytku współwłaścicieli. Na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów: wniosku, dowodu dysponowania nieruchomością i projektu adaptacji lokalu wraz z uzgodnieniami wydano zatem decyzję o zmianie sposobu użytkowania lokalu. Odwołanie od decyzji I instancji wniosła H. J. Stwierdziła, że jest jednym z trzech współwłaścicieli budynku nr [...] przy ulicy [...]. Wyraziła zgodę na zmianę sposobu użytkowania lokalu, pod warunkiem wykonania oddzielnego zewnętrznego wejścia służbowego. Organ I instancji nie uwzględnił, zdaniem odwołującej się, tego zastrzeżenia. Wbrew stanowisku organu zostały naruszone interesy osób trzecich. Obecnie budynek jest obiektem mieszkalnym. Po wprowadzeniu ustaleń decyzji stanie się budynkiem mieszkalno-usługowym. Spółka A posiada 25 oddziałów w całej Polsce. Zatem działalność prowadzona przez nią nie będzie "bezszmerowa" i w zasadniczy sposób pogorszy warunki użytkowania budynku osobom trzecim, tj. lokatorom. Odwołująca się podsumowała, iż wykonanie oddzielnego zewnętrznego wejścia służbowego dla Spółki jest koniecznością dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia osobom trzecim. Odwołanie złożyli także O. i R. S. Zarzucili naruszenie przepisu § 8 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach (...) oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, przez niewykazanie się przez inwestora dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością. Według nich zmiana będzie dotyczyła także części wspólnych budynku, tj. korytarza, klatki schodowej, piwnic oraz działki. Nadto zarzucili naruszenie art. 39 ust.2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja powinna być bowiem poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana funkcji nieruchomości mieszkalnej na mieszkalno-usługową stanowi również zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Odwołujący się podnieśli, że inwestycja spowoduje uciążliwości wywoływane przez hałas, zakłócenia elektryczne i promieniowanie wynikające z przewidzianej do użytkowania sieci komputerowej. Decyzja I instancji narusza zatem, w ocenie odwołujących się, przepis art. 5 ust.2 Prawa budowlanego. Kolejny zarzut sprowadzał się do nieprawidłowego ustalenia stron postępowania i pominięcia bezpośrednich sąsiadów. Wreszcie decyzja powinna być uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, gdyż planowana inwestycja znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Odwołujący się poinformowali, że w budynku trwają roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym – bez zmiany sposobu użytkowania lokalu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy przyjął, że dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane byłaby w niniejszej sprawie zgoda współwłaścicieli na korzystanie z niewydzielonych części wspólnych, tj. gruntu na którym stoi budynek mieszkalny i klatki schodowej. Zmiana sposobu korzystania z lokalu nie pozostaje bez wpływu na sposób korzystania z części wspólnych. Nie można, zdaniem organu odwoławczego, uznać że korzystanie z korytarza, czy klatki schodowej przez mieszkańców ma ten sam charakter co korzystanie z tych miejsc przez osoby zatrudnione, a zwłaszcza osoby odwiedzające biuro. Inwestor nie przedłożył zgody współwłaścicieli na zmiany wynikające ze zmiany sposobu użytkowania lokalu, którego jest właścicielem. Powinno to skutkować odmową pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Skoro jednak z pism odwołujących się wynika, iż zgody takiej gotowi są udzielić pod warunkiem wykonania przez inwestora oddzielnego wejścia, to celowe będzie w ponownym postępowaniu przed organem I instancji, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Zachodzi bowiem potrzeba uzgodnienia interesów stron, a rozprawa zapewni przyśpieszenie i uproszczenie prowadzonego postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zmiana przeznaczenia budynku nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołujących się Wojewoda przypomniał, że uzgodniono z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przebudowę spornego lokalu, na którą inwestor uzyskał pozwolenie decyzją z dnia 21 grudnia 2000 r., nr [...]. Zmiana sposobu użytkowania lokalu, bez wykonywania w nim jakichkolwiek robót budowlanych, nie wymaga ponownego uzgodnienia. Inwestor zawiadomił o zakończeniu robót objętych pozwoleniem na przebudowę w dniu 5 czerwca 2001 r., a decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania została podjęta w dniu 24 sierpnia 2001 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A Spółka z o.o. w O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła tejże decyzji naruszenie przepisu § 8 w/w rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r., poprzez żądanie od skarżącej Spółki dowodu, którego ten przepis nie wymaga. Skarżąca zarzuciła także organowi odwoławczemu dokonanie niepełnej oceny materiału dowodowego, polegające na przeoczeniu toczącego się między stronami postępowania o zniesienie współwłasności. Wynik tego postępowania, zdaniem skarżącej, uczyni bezprzedmiotowym żądanie uzgodnienia zmiany z pozostałymi współwłaścicielami. Nadto skarżąca wywodziła, że fałszywy jest wniosek o zwiększeniu uciążliwości wynikającym z przeznaczenia lokalu na biuro. Teza ta była efektem generalizacji, która nie odnosi się do planowanego biura, które będzie nawet mniej uciążliwe, niż lokal mieszkalny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że złożenie wniosku o zniesienie współwłasności nie oznaczało posiadania przez inwestora dowodu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Przede wszystkim nie było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Przepis ten umożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Utrwalony jest pogląd o wyjątkowym charakterze takiej decyzji organu odwoławczego (wobec zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy) oraz niedopuszczalności rozszerzającej wykładni tego przepisu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004 / 2 / 60). Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (patrz: wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981 / 2 / 88). Próbując odpowiedzieć na pytanie, czy zalecenie przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy (tak jak to się stało w niniejszej sprawie) wyczerpuje hipotezę art. 138 § 2 kpa, należy rozważyć znaczenie procesowe instytucji prawnej uregulowanej w art. 89 kpa. Rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego. O ile zatem nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie można mówić o konieczności zastosowania jakiejkolwiek formy tegoż postępowania wyjaśniającego czy to rozprawy, czy też tzw. postępowania gabinetowego. Do takiej konstatacji uprawniają nie tylko przepisy Rozdziału 1 – 5 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika charakter rozprawy jako formy postępowania wyjaśniającego, ale także treść przepisu art. 89 kpa, wskazująca sytuacje, w których organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyjaśniające powinien zastosować formę rozprawy. Przechodząc do tych okoliczności od razu zauważyć można, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości nie sposób jeszcze przyspieszać lub upraszczać postępowanie (art. 89 § 1 kpa). Tak samo nie można odrywać ewentualnego osiągnięcia celu wychowawczego od tego, czy postępowanie wyjaśniające jeszcze się toczy, czy też zostało już przeprowadzone. Wyraźnie stanowi o tym właśnie przepis art. 89 § 1 kpa, przewidując przeprowadzenie rozprawy "w toku postępowania". Kontynuując analizę przesłanek wymienionych w art. 89 § 1 kpa stwierdzić przyjdzie, iż w postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest wymagana rozprawa. Nawiązanie do przepisu art. 89 § 2 kpa także prowadzi do potwierdzenia tezy o braku podstaw do przeprowadzenia rozprawy, w razie wcześniejszego zakończenia postępowania wyjaśniającego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Ostatnio przywołany przepis przewiduje dwie przesłanki rozprawy: potrzebę uzgodnienia interesów stron i potrzebę wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Bezsporne wydaje się nieprzystawanie drugiej przesłanki do sytuacji procesowej, w której zebrane dowody pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego (nie wyjaśnia się sprawy już wyjaśnionej). W oderwaniu od efektów przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie może być także rozważana potrzeba uzgodnienia interesów stron. W sprawie, w której interesy stron wykluczają się, możliwe a nawet wskazane jest działanie organu w celu uzgodnienia tych interesów. Jednak w sprawie, w której strony, w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji, nie uzgodniły stanowiska w kwestii istotnej z punktu widzenia prawa materialnego (w tej sytuacji była to wymagana, zdaniem organu odwoławczego, zgoda współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości wspólnej), należy jako podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego przyjąć stan wynikający z braku tego uzgodnienia. Ewentualnie możliwe jest sprawdzenie, czy ów brak zgody trwa w czasie rozpatrywania odwołania. Nie ma natomiast, w świetle powyższych uwag, podstaw do przyjęcia przez organ odwoławczy, w decyzji opartej o art. 138 § 2 kpa, że wyraźnie wyartykułowane przed organem I instancji stanowiska stron, w przedmiocie zgody lub jej braku, co do sposobu użytkowania obiektu budowlanego, będącego nieruchomością wspólną (art. 71 ust.3 Prawa budowlanego), powinny być jeszcze raz przez organ I instancji zbadane w drodze rozprawy (art. 89 § 2 kpa), gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Odmienne stanowisko stanowiło naruszenie art. 138 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem nie zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy obowiązany był wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Zaskarżona decyzja obarczona jest także uchybieniem materialnoprawnym. Materialną podstawę rozstrzygania wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części regulował przepis art. 71 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji opublikowanej w: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.). Przepis ten stanowił o odpowiednim stosowaniu art. 32 tej samej ustawy. Oznaczało to m.in. wymóg dysponowania przez wnioskodawcę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust.4 pkt 2 w/w ustawy i § 8 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz.47). Lokal nr a w budynku nr [...], przy ulicy [...] w O. był przedmiotem odrębnej własności. Odrębna własność lokalu została ustanowiona aktem notarialnym z dnia 4 lutego 1975 r., Rep. A nr [...], Państwowego Biura Notarialnego w O. Lokal taki, zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz.903 ze zm.), stanowi odrębną nieruchomość. Z własnością lokalu związane jest prawo w postaci udziału w nieruchomości wspólnej. Nieruchomością wspólną jest, z mocy art. 3 ust.2 ustawy o własności lokali, grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Dodać jeszcze trzeba, iż ogół właścicieli lokali, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową (art. 6 ustawy o własności lokali). Zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali jest nie większa, niż siedem (tak, jak w przypadku spornego budynku), do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Tryb wyrażania przez współwłaścicieli zgody na czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu określają przepisy art. 199 i art. 201 kodeksu cywilnego. Zmiana sposobu użytkowania nieruchomości wspólnej, zarządzanej przez tzw. małą wspólnotę mieszkaniową według reguł kodeksu cywilnego, należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Kwalifikacja ta jest efektem wykładni systemowej sięgającej do unormowania przepisu art. 22 ust.3 pkt 4 ustawy o własności lokali, który do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zalicza zmianę sposobu użytkowania części nieruchomości wspólnej. Przepis ten odnosi się co prawda do zarządu sprawowanego w ramach dużej wspólnoty mieszkaniowej, ale wobec braku odmiennego uregulowania tej kwestii w przepisach art. 199 oraz art. 201 kodeksu cywilnego, nie sposób nie zastosować stanowiska ustawodawcy w tej materii także do małej wspólnoty, rządzącej się regułami kodeksu cywilnego. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z ideą racjonalnego ustawodawcy. Jest to o tyle istotne, iż zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego, do czynności które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Podobnie, według art. 22 ust.2 ustawy o własności lokali, do podjęcia przez zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali o wyrażeniu zgody na dokonanie tej czynności. Dopiero zgoda wszystkich współwłaścicieli (w przypadku tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej uchwała podjęta w trybie art. 22 ust.2 ustawy o własności lokali) świadczy o uzyskaniu przez inwestora, zamierzającego dokonać zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości wspólnej, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja przewidziana hipotezą art. 199 kodeksu cywilnego. Lokal będący przedmiotem odrębnej własności nie jest "częścią nieruchomości wspólnej" (por. wyrok SN z dnia 21 lutego 2002 r., sygn. akt IV CKN 751 / 00, OSNC 2003 / 2 / 21). W przypadku bowiem powołania odrębnej własności lokalu, pojętej w sensie jurydycznym, powstaje nowy przedmiot własności w postaci lokalu, traktowany tak jak nieruchomość. Odrębność własności lokalu polega na tym, że każdy właściciel może dysponować swą własnością bez względu na innych właścicieli lokali (por. postanowienie SN z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 940 / 00, System Informacji Prawnej LEX nr 52456). Zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w razie zmiany sposobu użytkowania lokalu stanowiącego odrębną własność, wynika z tytułu prawnego do tego lokalu, a nie ze zgody współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania części wspólnej nieruchomości. I Wprzypadku bowiem powołania odrębnej własności lokalu, pojętej w sensie jurydycznym, powstaje nowy przedmiot własności w postaci lokalu, traktowanyOdmienna Odmienna ocena organów architektoniczno-budowlanych narusza wyżej wskazane przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 71 ust.1 w związku z art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie tezy o niedysponowaniu przez wnioskodawcę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiło przecież jedyną przyczynę uchylenia decyzji zezwalającej wnioskodawcy na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Tymczasem skarżąca Spółka przedstawiła aktualny odpis księgi wieczystej wskazujący na tytuł prawny (własność) Spółki do spornego lokalu nr a. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200, a orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji art. 152 tej ustawy. Wskazania do dalszego postępowania, w zakresie rozumienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikają wprost z powyższych rozważań. Nadto wskazać trzeba, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę będzie rozważenie spełnienia przez wnioskodawczynię wszystkich wymagań określonych w przepisach art. 71 ust.1 w związku z art. 32 Prawa budowlanego oraz zbadanie, czy zamierzona zmiana nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (art.. 5 ust.1 pkt 6 Prawa budowlanego). Zauważyć przy tym trzeba, że brak wpływu właścicieli innych lokali, położonych w spornym budynku, na prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie pozbawia ich ochrony przewidzianej w art. 5 ust.2 Prawa budowlanego. W ponownym postępowaniu nawiązać trzeba do dwóch kwestii, będących przedmiotem kontrowersji w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej wniosek należy wyraźnie wskazać, jakiego rodzaju ochrona konserwatorska obejmowała sporny obiekt budowlany. W przypadku obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przed pozwoleniem na budowę wystarczyło jedynie, jak stanowił art. 39 Prawa budowlanego, uzyskanie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do obiektów objętych taką ochroną nie odnosił się przepis art. 27 ust.1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz.1150 ze zm.). Przepis ten dotyczył zabytków, a więc dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków (art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury). O ile zaś zmiana użytkowania lokalu wiązałaby się z obiektem wpisanym do rejestru zabytków, pozwolenie na tę zmianę musiałoby być poprzedzone zezwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanym w oparciu o art. 27 ust.1 ustawy o ochronie dóbr kultury. Użycie w przepisie art. 27 ust.1 ustawy o ochronie dóbr kultury zwrotu "ani dokonywać żadnych innych zmian" wskazywało, że bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno dokonywać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Warunkiem uzyskania przez inwestora, w trybie art. 71 ust.1 Prawa budowlanego, pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego znajdującego się w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, na lokal użytkowy (biuro), było dysponowanie przez inwestora zezwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków, na tę zmianę, wydanym na podstawie art. 27 ust.1 ustawy o ochronie dóbr kultury. W takiej sytuacji nie wystarczałoby uzyskanie, w trakcie wcześniejszego postępowania o pozwolenie na przebudowę lokalu, opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanej w trybie art. 39 ust.2 Prawa budowlanego, na którą to opinię powołał się organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania. Ocena ta pozostaje aktualna mimo nowelizacji Prawa budowlanego, dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718). Zgodnie bowiem z art. 7 ust.1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Określenie "przepisy dotychczasowe" oznacza, że chodzi o przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed dniem wejścia w życie omawianej noweli, a więc w dniu 10 lipca 2003 r. W niniejszej sprawie dotyczy to przede wszystkim norm art. 71 ust.1, art. 32 oraz art. 39 ustawy – Prawo budowlane. Z dwóch powodów dla rozpatrzenia odwołania nie będzie miało znaczenia uchylenie ustawy o ochronie dóbr kultury i wejście w życie, z dniem 17 listopada 2003 r., ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568). Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy będzie badał, czy wnioskodawca przed podjęciem decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji (o ile obiekt był wpisany do rejestru zabytków) dysponował ostateczną decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków o zezwoleniu na dokonanie zmiany sposobu użytkowania. Nadto, przepis art. 36 ust.1 pkt 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, także przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na zmianę sposobu korzystania z zabytku. Zagadnienie drugie dotyczy wymogu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu. Przypomnieć warto, iż zgodnie z art. 39 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.), obowiązującej w dacie podjęcia rozstrzygnięć organów obu instancji, nie wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodowała zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika wprost, że nie każda zmiana przeznaczenia budynku lub jego części jest przez ustawodawcę uznawana za powodującą zmianę zagospodarowania terenu (odmiennie, w przypadku: wykonania, odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego – art. 39 ust.1 – ustawodawca przyjmuje, że roboty te determinują ocenę o zmianie zagospodarowania terenu). Wskazać jeszcze można, iż nie ma tożsamości między "zagospodarowaniem terenu", a "przeznaczeniem terenu". Dla przyjęcia, czy określona zmiana przeznaczenia budynku lub jego części powoduje zmianę zagospodarowania terenu konieczne jest ustalenie znaczenia pojęcia zagospodarowania terenu. Ustalenie to powinno być oparte o przepisy powszechnie obowiązujące w czasie rozstrzygania wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego w budynku nr [...] przy ulicy [...] w O. Przepisy te zawarte były w wówczas obowiązującym rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.140). Zabudowę i zagospodarowanie działki budowlanej regulowały przepisy Działu II, odnoszące się do usytuowania budynku, dojść i dojazdów, miejsc postojowych dla samochodów, miejsc gromadzenia odpadków stałych, przyłączenia do sieci zewnętrznych, studni, zbiorników na nieczystości ciekłe, zieleni i urządzeń rekreacyjnych oraz ogrodzeń (§§ 10 – 43 w/w rozporządzenia). W rezultacie przyjąć należało, że zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy (biuro) spowodowała zmianę przeznaczenia terenu, według zapisów planu miejscowego. To jednak, czy taka zmiana sposobu użytkowania lokalu powodowała zmianę zagospodarowania terenu, zależy od tego, czy skutkowała zmiany w elementach zagospodarowania działki budowlanej wymienionych w przepisach §§ 10 – 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 ze zm.). Odnotować można, że podobnie określane są elementy zagospodarowania działki budowlanej w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Organ odwoławczy stanowczo przyjął, iż projektowana zmiana przeznaczenia lokalu nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu. O ile stanowisko to zostało oparte o zbadanie zasygnalizowanych w niniejszych rozważaniach treści tworzących pojęcie "zagospodarowanie terenu", to należy je zaaprobować. Obowiązkiem organu jest jednak wyłożenie motywów prawnych i faktycznych w kwestiach istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego, a w omawianej kwestii takich motywów, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zabrakło. W związku z utratą mocy obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717), powstaje kolejne zagadnienie intertemporalne, jakie przepisy dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy zastosować, w postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu obiektu budowlanego, jeśli sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawę – Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. i nie została zakończona decyzją ostateczną, a do stosowania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawnia wprost przepis art. 85 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została przecież w ogóle wszczęta, gdyż inwestor uznał, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagana, a organ administracji architektoniczno-budowlanej zaakceptował takie stanowisko wnioskodawcy w postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, stosując w tej kwestii przepis materialnoprawny ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 39 ust.2). Kwestia jest o tyle istotna, że przepis art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera, w zakresie wymogu decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, inne uregulowania, niż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczne jest, w tej mierze przypomnienie, iż z mocy art. 7 ust.1 noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., w dalszym postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania będzie miał odpowiednie zastosowanie przepis art. 32 ust.4 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. Według tego przepisu obowiązkiem inwestora było złożenie wniosku w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma zatem podstaw do odsyłania wnioskodawcy do postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której jest mowa w obecnie obowiązującym przepisie art. 32 ust.4 pkt 1 Prawa budowlanego. Wydaje się przy tym, iż skoro organ architektoniczno-budowlany II instancji ma stosować prawo materialne w postaci zespołu przepisów art. 71 ust.1 i art. 32 Prawa budowlanego oraz art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to przez "przepisy dotychczasowe" wskazane w art. 7 ust.1 noweli Prawa budowlanego należy rozumieć wymienione przepisy obu ustaw, nie tyle według ich treści na dzień 10 lipca 2003 r., lecz przepisy z daty rozstrzygania zasadności wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Ewentualną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor powinien przedłożyć wszak wraz z wnioskiem. Organ odwoławczy powinien zatem, również w dalszym postępowaniu, ocenić czy decyzja ta była wymagana w dacie rozstrzygania przez organ I instancji. Wnioskodawcy nie powinien dotyczyć zmieniony stan prawny, niosący za sobą pogorszenie jego sytuacji, w stosunku do wymagań z daty pierwotnego rozstrzygania zasadności wniosku ( por. uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001 / 3 / 101). Dodać przy tym jednak warto, że unormowania art. 71 ust. 1 i art. 32 ust.4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 39 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno w dacie wydania decyzji obu instancji, jak i dacie bezpośrednio poprzedzającej wejście w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r., były takie same. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że wymóg uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w postępowaniu wszczętym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718), a niezakończonym decyzją ostateczną, powinien być oceniany, z mocy art. 7 ust.1 tej noweli oraz art. 71 ust.1 w związku z art. 32 ust.4 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji oraz zaskarżonej decyzji), według przepisu art. 39 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), także w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia zaskarżonej decyzji. Oceny tej nie zmienia wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888), nowelizującej m.in. przepis art. 71 ust.1 Prawa budowlanego. Nowela ta zawiera co prawda przepis przechodni dotyczący zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – art. 2 ust.2 – ale, zdaniem Sądu, nie należy odczytywać treści tego przepisu wyłącznie przy użyciu wykładni gramatycznej ("przepisy dotychczasowe" jako przepisy obowiązujące do dnia wejścia w życie noweli), w stosunku do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. Zastosowanie przepisu art. 2 ust.2 noweli z dnia 16 kwietnia 2004 r. do tych spraw, poprzez przyjęcie w dalszym postępowaniu, po uchyleniu niniejszym wyrokiem zaskarżonej decyzji, jako podstawy stanowiłoby naruszenie podstawowej i niekwestionowanej zasady współczesnego prawa intertemporalnego "tempu refie actum", oznaczającej, że zdarzenie prawne należy ocenić według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. wyrok SN z dnia 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 24/91; uchwała SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt III AZP 29/95, OSNAP 1996 / 8 / 107). Z zasadą tą wiąże się zasada lex retro non agit, która zakazuje regulacji przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał (por. uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 / 1 / 10; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001 / 3 / 101); uchwała NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99, Jurysta 2000 / 7-8 / 66-69). W dalszym postępowaniu, po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, w sprawie wszczętej przed dniem wejścia w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz.718) i objętej dyspozycją art. 7 ust.1 tej noweli, jako "przepisy dotychczasowe", o których mowa w art. 2 ust.2 noweli Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz.888), należy zatem rozumieć przepisy obowiązujące w dacie pierwotnego rozstrzygania, przed dniem 11 lipca 2003 r. Na zakończenie, w związku z brzmieniem przepisu art. 2 noweli z dnia 16 kwietnia 2004 r. i powyższymi uwagami, jedynie odnotować można, że nie ma Spółki, przepisu art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ta nowelą i obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r.