I OSK 1572/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lipca 2004 r. sygn. akt 2 I SA 2532/03 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 5 lipca 2004 r. sygn. akt 2 I SA 2532/03, uchylił zaskarżone przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ulicy [...] w O. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2003 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zaskarżonym postanowieniem, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w O., od decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezydenta Miasta Olsztyna, w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego J. B., podnosząc, iż w myśl art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, natomiast decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. została doręczona J. B. w dniu 21 sierpnia 2003 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął 4 września 2003 r. Odwołanie zaś Wspólnota wniosła w dniu 26 września 2003 r., czyli po upływie ustawowego terminu. Wspólnota Mieszkaniowa złożyła skargę na powyższe postanowienie podnosząc, iż wymienioną decyzją Prezydent Miasta Olsztyna przyznał J. B., będącej członkiem wskazanej Wspólnoty, dodatek mieszkaniowy. Decyzją tą określono także, że ów dodatek będzie przekazywany na konto Zespołu Wspólnot Mieszkaniowych [...] w O. Prezydent uznał więc, że stronami postępowania w niniejszej sprawie są: J. B. oraz Zespół Wspólnot Mieszkaniowych, któremu z mocy art. 28 K.p.a. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, zwłaszcza, iż decyzją tą nałożono na Wspólnotę określone obowiązki, a została doręczona Zespołowi Wspólnot w dniu 15 września 2003 r. Odwołanie złożono w dniu 26 września 2003 r., a więc przed upływem 14 dni od otrzymania informacji o wydaniu decyzji, czyli w terminie. Ponadto nie podzielono stanowiska Kolegium, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje tylko J. B., bowiem Wspólnota Mieszkaniowa ma interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszego postępowania, co poparto faktem wskazania przez J. B. Wspólnoty Mieszkaniowej, jako podmiotu na którego konto ma wpływać dodatek mieszkaniowy w celu zapewnienia sprawnej jego realizacji. Uchylając zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji nie pozbawia jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Warunkiem jednak do skutecznego wniesienia odwołania jest jego wniesienie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym doręczono decyzję. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 200lr. II S.A./Gd 2258/98 i w wyroku z 16 lipca 2002r. IVSA 2230/00, które podzielił także Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie, jak i strony postępowania, na co wskazują złożone pisma. Sporne natomiast jest – zaznaczył Sąd - od jakiego momentu należy liczyć termin do wniesienia odwołania dla skarżącej Wspólnoty. Udzielając odpowiedzi na to pytanie należy ustalić, kto posiadał przymiot strony w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Bezsporne jest, że za taką stronę została uznana wnioskodawczyni – J. B. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze za stronę postępowania nie uznało Wspólnoty Mieszkaniowej, wywodząc z faktu, że podmiot ten jako nie wskazany w art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż brak jest normy prawa materialnego, która uprawniałaby go do uznania za stronę postępowania. Sąd nie podzielając tego stanowiska podkreślił, że organ I instancji wskazał w decyzji, jako zarządcę domu Zespół Wspólnot Mieszkaniowych[...], któremu doręczył decyzję określając, że na jego rzecz będzie przekazywany dodatek mieszkaniowy. Już z tego faktu wynika, iż podmiot ów zyskał pewne prawa wynikające z wydanej decyzji. Istotne dla niniejszej sprawy jest natomiast to, że podmiot ten został uznany przez organ I instancji za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym obecnie poza sporem jest, że interes prawny musi wypływać z prawa materialnego i w niniejszej sprawie wynika dla zarządcy domu z art. 7 ust. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z treści których - dodatek mieszkaniowy wypłaca się zarządcy domu lub osobie uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny, które to osoby zaliczają dodatek na poczet przysługujących bądź rozliczanych za ich pośrednictwem należności za zajmowany lokal mieszkalny. Ponadto pobierający należności są zobowiązani do zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości w bieżącym opłacaniu należności za lokal obejmujących pełne 2 miesiące. W razie niedopełnienia tego obowiązku pobierając zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy, kwoty dodatków wypłaconych za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Decyzja ta spowodowała konieczność dokonywania rozliczeń przekazywanych dodatków, powtórnego przelewania ich na konto właściwej już Wspólnoty (skarżącej), co wiąże się z dodatkowymi kosztami i pracą pracowników księgowości a wreszcie z opóźnieniem wpływu środków na konto Wspólnoty. Cały ten stan może być przyczyną różnego typu roszczeń zarówno ze strony Zespołu Wspólnot, skarżącej jak i organu przyznającego dodatek. W takich okolicznościach doręczenie decyzji Zespołowi Wspólnot Mieszkaniowych [...] jako zarządcy domu stało się potwierdzeniem nadania temu Zespołowi przymiotu strony ze względu na przysługujący mu interes prawny. Konsekwencją uznania Zespołu Wspólnot [...] za stronę jest bieg terminu dla skarżącej do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji od dnia doręczenia tej decyzji Zespołowi Wspólnot, tj. od 15 września 2003 r., co wynika z prezentaty wpływu (k. 6 akt), a nie jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie od dnia doręczenia decyzji J. B. Dlatego należy uznać, że skarżąca wniosła odwołanie w terminie 14-dniowym przewidzianym w art. 129 § 2 K.p.a. a Kolegium stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania naruszyło art. 134 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło skargę kasacyjną zarzucając naruszenie prawa, a mianowicie art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez błędną wykładnię i wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, a także o zwrot kosztów sądowych i kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono, iż pogląd reprezentowany przez Sąd, jakoby zarządcy, o którym mowa w art. 7 ust. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przysługiwały prawa strony w postępowaniu w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, jest błędny. Stroną bowiem, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). W ocenie Kolegium, postępowanie w przedmiocie przyznania J. B. dodatku mieszkaniowego nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązku zarządcy, o którym mowa w przepisach powołanej ustawy. Obowiązki określone w art. 7 ust. 7 i art. 8 ust. 1 tej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wynikają wprost z ustawy. Brak jest podstawy prawnej do ich konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie może – zdaniem Kolegium – kreować praw ani obowiązków zarządcy lokalu, a zatem jako taka ich nie dotyczy. Wbrew poglądowi Sądu, doręczenie decyzji zarządcy, nie czyni go stroną postępowania administracyjnego, a stanowi jedynie wypełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Doręczenie to jest dokonywane, aby zarządca był zorientowany z jakiego tytułu, w jakiej wysokości i na czyją rzecz wpływają don niego kwoty dodatków mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o jej odrzucenie ze względu na błędne wskazanie Sądu przez Kolegium, ewentualnie o jej oddalenie ze względu na dokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej pozycji prawnej Zespołu Wspólnot. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zmarła J. B. Stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] października 2005 r. sygn. akt [...] jej następcą prawnym jest A. B., która brała udział w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja, która nie odpowiada tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, ale jej mankamenty, trafnie wskazane zresztą w odpowiedzi na tą skargę, nie należą do tej kategorii, która powodowałaby, iż skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu. Stosownie do art. 49 § 1 P.p.s.a. tylko wtedy, gdy pismo strony wskutek niezachowania warunków formalnych nie może otrzymać prawidłowego biegu strona jest wzywana do uzupełnienia lub poprawienia pisma w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do skargi kasacyjnej na podstawie art. 176 P.p.s.a. Należy więc wskazać, iż błędne wskazanie Sądu, do którego składana jest skarga kasacyjna, nie dyskwalifikują jej w stopniu, który powodowałby konieczność jej odrzucenia. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są trafne. Przede wszystkim Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), bowiem w żaden sposób z przepisów tych nie można wyprowadzać wniosku, iż zarządca domu, czy też osoba uprawniona do pobierania należności za lokal jest stroną postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Okoliczność, że takim podmiotom doręcza się taką decyzję nie przesądza o tym, że są oni stronami postępowania. Doręczenie tej decyzji następuje wyłącznie ze względów techniczno-informacyjnych po to, aby podmiot ten wiedział, jaką kwotę dodatku przyznano konkretnemu najemcy czy właścicielowi lokalu i w związku z tym, w jakiej wysokości należności ma on we własnym zakresie regulować. Wskazany zaś w art. 8 ust. 4 ustawy obowiązek zwrotu kwoty dodatku wpłaconego za miesiące, w którym występowały zaległości w opłatach za lokal, jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa. Jest on zresztą konsekwencją nie wywiązania się przez ten podmiot z ustawowo nałożonego na niego obowiązku przekazania stosownej informacji o zaległościach w opłacaniu należności za lokal. Zarządca domu - Wspólnota Mieszkaniowa nie ma żadnego interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Interes Wspólnoty mieszkaniowej może być wyłącznie kwalifikowany w kategoriach interesu faktycznego - sprowadzającego się do wpływu na konto Wspólnoty należności za lokal. Z punktu widzenia Wspólnoty nie ma żadnego znaczenia czy osoba zajmująca lokal sama reguluje za niego należność, czy też w jej uiszczaniu partycypuje, w formie dodatku mieszkaniowego, organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zgłoszono także zarzut naruszenia art. 28 K.p.a., który to zarzut w odniesieniu do wyroku Sądu I instancji, uznającego za stronę postępowania Wspólnotę Mieszkaniową i w konsekwencji uchylającego postanowienie organu I instancji, musi być uznany za zarzut naruszenia prawa materialnego, choć zawarty jest w ustawie o charakterze procesowym. Odwołuje się przecież do praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Skoro tak to z uwagi na brzmienie art. 188 P.p.s.a. Sąd uznając trafność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro Wspólnota Mieszkaniowa nie była stroną postępowania w sprawie przyznania J. B. dodatku mieszkaniowego, to termin do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w sprawie tego dodatku biegł od dnia doręczenia tej decyzji jedynej stronie tego postępowania – J. B. Złożone więc przez Wspólnotę Mieszkaniową odwołanie nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Dopiero, gdyby odwołanie to zostało wniesione w terminie, albo, co najmniej z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, który by został przywrócony, obowiązkiem organu odwoławczego byłoby zbadanie legitymacji procesowej odwołującej się Wspólnoty. W orzecznictwie sądowym dominuje bowiem pogląd, iż występowanie po stronie odwołującego się interesu prawnego winno być badane w toku postępowania odwoławczego, a negatywne ustalenia w tym względzie winny skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego - por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119. Mając na uwadze powyższe, należało nie tylko uchylić zaskarżony wyrok, ale także rozpoznać skargę i w związku z tym na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.