II SA/Łd 638/02

Dnia 6 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. i L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na nieruchomości przy ul. A 14/16 - oddala skargę Decyzją z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez radcę prawnego J. C.- F. - pełnomocnika M. J. ,zam. w Ł. ul. A 10 m. 1a i L. J. , zam. w Ł. przy ul. A 10 m. 2 , od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] , w sprawie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] (Nr [...]) wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych, przewidzianej do realizacji w Ł. na nieruchomości przy ul. A 14/16, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych przewidzianej do realizacji w Ł. na nieruchomości przy ul. A 14/16. Następnie decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Prezydent Miasta Ł. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] wskazując na brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W obszernym uzasadnieniu organ wykazał ponadto, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, a uciążliwość zamierzenia inwestycyjnego ogranicza się do działki inwestora. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła radca prawny J. C.-F. – pełnomocnik M. i L. J. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie milczeniem argumentacji przytoczonej przez wnioskodawców w toku postępowania o wznowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty został o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 i słusznie organ I instancji wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zarówno badanie czy podmiot, który złożył podanie o wznowienie postępowania jak i to czy istotnie kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem interesu prawnego danej osoby podlega badaniu w trybie określonym w art. 150 i 151 k.p.a. tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a.. Tylko w przypadku ujawnienia , że podanie o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a.- organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzje odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania . Postanowienie o wszczęciu postępowania wywiera jedynie skutki procesowe i nie przesadza o bycie prawnym decyzji ostatecznej. W przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia. W niniejszej sprawie wnioskodawcy we wniosku o wznowienie postępowania powoływali się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, podnosząc że niezagwarantowanie im udziału w postępowaniu przed organem I instancji narusza ich prawa. Oceniając ten wniosek organ zasadnie uznał, że oparty jest on na ustawowej przesłance wznowienia i został wniesiony w terminie co uzasadnia , jak już wyżej wskazano, wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 2 k.p.a. Po wznowieniu postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie w wyniku którego ustalił, że podstawa wznowienia na którą powoływali się zainteresowani , nie występuje. W tym stanie rzeczy odstąpiono od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydano decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zasadnie podniósł , że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 14/16 i Al. B 60. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Konsekwencją takiego pojmowania interesu prawnego jest uznanie, że właściciel nieruchomości ( użytkownik wieczysty) jest stroną wszelkich postępowań dotyczących jego nieruchomości , w tym także postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Są jednakże sytuacje , w których za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu mogą być uznani również właściciele ( użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich. ,, Mogą być" nie oznacza jednak , że w każdej sprawie , bez względu na jej indywidualny charakter oraz rodzaj planowanej inwestycji , przymiot ten im przysługuje. Kryterium oceny dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości do udziału w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, może stanowić jedynie, jak już wyżej wskazano, wykazanie przesłanek z 28 k.p.a.. Oznacza to, ze przymiot strony i wystąpienie przesłanek z ww. przepisu , właściciel nieruchomości sąsiedniej może wykazać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej nie w każdym przypadku jest tożsame z pojęciem nieruchomości graniczącej z terenem objętym inwestowaniem. Wobec powyższego, jak już wyżej wskazano, o udziale właściciela gruntu sąsiedniego w danej sprawie w charakterze strony przesądzać może wyłącznie rodzaj planowanego zamierzenia. W tej konkretnej sprawie nieruchomość wnioskodawców nie graniczy z działką na której zlokalizowano stację benzynową. Przeprowadzone zaś postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko wskazuje, że oddziaływanie to zamyka się w granicach terenu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zaskarżył do Sądu pełnomocnik skarżących M. J. i L. J., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, iż skoro nieruchomość wnioskodawców nie graniczy z działką na której zlokalizowano stację paliw płynnych , wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie znajduje w sprawie uzasadnienia powołanie się na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 kpa. Należy jednak podnieść, iż aczkolwiek bezsporna w sprawie jest okoliczność , iż działka Państwa J. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek położonych przy ul. A 14,16,16a, Al. B 60, ul. C 13, to organ II instancji nie odniósł się do brzmienia art. 3 p. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm.) Przepis ten stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Należy zdecydowanie podkreślić, iż z brzmienia tego przepisu wynika szerokie ujęcie kręgu osób posiadających takowy interes prawny, a w szczególności nie sposób ograniczyć tego kręgu wyłącznie do podmiotów władających nieruchomościami położonymi w bezpośrednim sąsiedztwie. W przedmiotowej sprawie wznowienie postępowania postanowieniem z dnia [...] dało zdaniem skarżącego podstawy do ponownego zbadania sprawy. Jednakże do szerokiej argumentacji przytoczonej przez skarżącego zarówno organ I instancji jak i II instancji w ogóle się nie ustosunkował, co powoduje oczywiste naruszenie zarówno art. 107 § 3 kpa, jak i art. 7 oraz art. 77 kpa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty tożsame z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano ponadto, iż z zaskarżonej decyzji nie sposób wyprowadzić twierdzenia, że krąg osób ogranicza się wyłącznie do właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości graniczących z terenem objętym inwestycja. Przeciwnie, w decyzji tej wskazano że o udziale właściciela gruntu sąsiedniego w danej sprawie w charakterze strony przesądzać może wyłącznie rodzaj planowanego zamierzenia. W tej konkretnej sprawie wynik prowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jest jednoznaczny- oddziaływanie przedsięwzięcia zamyka się w granicach terenu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium , po stronie skarżących występuje jedynie interes faktyczny, to jest stan , w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej , nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego , mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji . Odnosząc się natomiast do treści art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego , przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, Kolegium podkreśliło , że przepis ten posługuje się omówioną już wyżej kategorią interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Skarga nie mogła zostać uwzględniona bo zaskarżona decyzja prawa – procesowego i materialnego – nie narusza a tylko naruszenie prawa dałoby Sądowi kompetencję do jej uchylenia. Pełnomocnik skarżących zakwestionował m.in. szerokie omówienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wznowienia postępowania jako instytucji procesowej. Trudno uznać ten zarzut za zasadny skoro wznowienie postępowania administracyjnego o które wnosili skarżący jest taką właśnie instytucją procesową a po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania należało - w myśl art.149 § 2 k.p.a. – przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Niestwierdzenie istnienia przesłanki określonej w przepisie art.145§ 1 pkt 4 k.p.a. którą wskazywali skarżący - że przysługiwał im status stron a mimo tego statusu bez własnej winy ,nie brali udziału w postępowaniu - przy braku innych przesłanek określonych w powołanym przepisie było dla rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania zagadnieniem kluczowym. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy przepisu art.3 pkt 2 obowiązującej w dacie orzekania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r.,Nr 15 ,poz.139 ze zm.). W myśl tego przepisu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny i do ochrony własnego interesu prawnego ,przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, wbrew twierdzeniom skargi , że krąg osób uprawnionych do ochrony własnego interesu w postępowaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy ogranicza się do właścicieli nieruchomości sąsiednich. Właściciel terenu jest zobowiązany do takiego zagospodarowania terenu ,by nie naruszyć interesu prawnego innych osób. Interes ten jednak musi być interesem prawnym , opartym na przepisie prawa powszechnie obowiązującego ,głównie prawa materialnego .Ochrona interesu prawnego osób trzecich podlegała ograniczeniom m.in. wynikającym z Prawa budowlanego. Zasada ochrony interesu prawnego przewidziana w powołanym przepisie art.3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym znajdowała konkretyzację, choć niewyczerpującą, w art.5 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89,poz.414 ze zm.) W myśl tego przepisu ochrona ta obejmowała przede wszystkim zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby(po nowelizacjach (Dz.U. z 2003 r., Nr 207,poz.2016) przepis art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi ,że obiekty budowlane mają zapewniać poszanowanie ,występujących w sferze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zwłaszcza dostępu do drogi publicznej). Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich musi być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, w tym zwłaszcza choć nie tylko warunki techniczno-budowlane , a jeżeli decyzja nie wykazuje sprzeczności z przepisami prawa to brak podstaw do wywodzenia istnienia interesu prawnego. Jest sprawą niekwestionowaną , iż nieruchomości skarżących nie graniczą z nieruchomością na której zlokalizowano ( i wybudowano) stację paliw płynnych. W pełni można podzielić stwierdzenie w skardze iż pojęcie osób trzecich obejmuje także te osoby ( co wprost wynika z nowej regulacji ) których nieruchomości choć nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja to znajdują się w sferze jej oddziaływania . Odmiennej zasady nie da się też wyprowadzić z uzasadnienia zaskarżonej decyzji(s.4),w której stwierdza się ponadto ,że o udziale właściciela nieruchomości w danej sprawie w charakterze strony przesądzać może wyłącznie rodzaj planowanego zamierzenia. Projektowana inwestycja , co wynika z akt sprawy , nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , jest z nimi zgodna. Jak wynika z dołączonej do akt Oceny oddziaływania na środowisko projektowanego zamierzenia inwestycyjnego – budowy stacji paliw w Ł. przy Al. B 60, sporządzonej przez uprawnionych biegłych z A sp. z o.o., oddziaływanie tej inwestycji zamyka się w granicach terenu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez : zainstalowanie osłon akustycznych, wykorzystanie bezemisyjnego źródła ciepła, zastosowanie wysokosprawnych urządzeń podczyszczających związki ropopochodne w sieci kanalizacji deszczowej oraz poddanie tego procesu stałej analizie fizyko - chemicznej, prawidłową gospodarkę odpadami niebezpiecznymi, przyjęte rozwiązania techniczno-organizacyjne obrony przeciwpożarowej. Na marginesie można też dodać ,że w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania uczestniczył na prawach strony Zarząd Krajowy Zielonych Rzeczypospolitej Polskiej, który po zapoznaniu się z materiałami sprawy postanowił o uzgodnieniu warunków zawartych w decyzji, zastrzegł sobie udział na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz stwierdził , ze obiekt po zakończeniu budowy i oddaniu do eksploatacji nie może negatywnie oddziaływać poza granicę działki. W tej sytuacji przyjęcie w zaskarżonej decyzji ,że podnoszone ogólnie we wniosku o wznowienie postępowania dolegliwości inwestycji dla otoczenia pogarszające standard bytu skarżących, nie mogą być potraktowane jako naruszające oparte na prawie materialnym uzasadnione interesy osób trzecich a tym samym interes skarżących nie ma charakteru interesu prawnego a interesu faktycznego ,należy uznać za zasadne. Problem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji ,na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. był kontrowersyjny. Przyjmowano zazwyczaj że przez pojęcie osób trzecich należy przede wszystkim rozumieć właścicieli nieruchomości sąsiednich ,choć jednocześnie przyjmowano że w przypadku inwestycji o szerszym zakresie oddziaływania krąg tych osób będzie szerszy ( m.in. uchwała składu 5 sędziów NSA z 25 września 1995 r.,VI SA 13/95,ONSA 1995/4/154,uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia4 grudnia 1995 r.,VI SA 20/95,ONSA 1996/2/54, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1996 r.,SA/Wr 2655/95,OSS 1996/4/116 a także we wcześniejszym orzecznictwie m.in.wyrok NSA z 22 października 1987 r.,IV SA 590/87/2/71) . Właściciel ma prawo do takiego zagospodarowania terenu, które nie narusza niczyjego interesu prawnego . Jak wcześniej wskazano ,interes prawny to interes wywodzony z przesłanek obiektywnych a naruszenie tego interesu musi wiązać się z wykazaniem naruszenia określonych ,konkretnych przepisów prawa materialnego. Nie wystarczy samo wskazanie na wymóg poszanowania interesów osób trzecich, w rozpoznawanej sprawie właścicieli działek niegraniczących bezpośrednio z działką na której zaplanowano i zrealizowano inwestycję i której oddziaływanie mieści się w granicy tej działki. Nie ma także znaczenia prawnego podnoszony przez skarżących w odwołaniu i na rozprawie zarzut iż podział działki inwestora i odsprzedaż jej części miały służyć jedynie uniemożliwieniu skarżącym udziału w postępowaniu . W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia ,że skarżący mieli status strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. Skoro zaś takiego statusu nie mieli , nie zachodziła przesłanka wymieniona w przepisie art.145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji miał zastosowanie powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art.151§ 1 pkt 1 k.p.a. Zważywszy zatem , że zaskarżona decyzja prawa nie naruszała, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270),orzeczono jak w sentencji.