II SA/Sz 298/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st.sekr.sąd. Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2004r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego J. S. kwotę [...]/złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa J. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. S. podnosząc, iż w uchwale tej nie wskazano podstawy prawa materialnego albowiem przywołany w niej art. 190 ust 2 ustawy z dnia 16.07.1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 159, poz. 1547) określa jedynie organ uprawniony do wygaszenia mandatu radnego oraz formę wygaszenia. Zaskarżona Uchwała została podjęta na wniosek Wojewody , który pismem z dnia [...] r. znak [...] wezwał Radę Miejską do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu J. S. wskazując, że radny ten jako prezes spółdzielni mieszkaniowej prowadzącej działalność gospodarczą na gruntach stanowiących własność gminy oraz będących w użytkowaniu wieczystym spółdzielni, narusza zakaz wynikający z art. 24f ust.t1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego jest to stanowisko bezpodstawne. Został on wybrany radnym Rady Miejskiej , w czasie gdy pełnił funkcję Prezesa Zarządu Rejonowej Spółdzielni Mieszkaniowej . Spółdzielnia ta prowadzi swą działalność z wykorzystaniem gruntów stanowiących własność Gminy a będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni ale, okoliczność ta nie może stanowić przeszkody w pełnieniu przez niego funkcji radnego w Gminie . Prawo wieczystego użytkowania zbliżone jest do prawa własności. Zgodnie z art. 233 k.c. korzystanie przez wieczystego użytkownika z gruntu należącego do jednostki samorządu terytorialnego ograniczone jest tylko przez ustawę, zasady współżycia społecznego i umowę z tą jednostką. Wieczysty użytkownik może w tych granicach korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, również właściciela. Umowa wieczystego użytkowania nie wprowadza dalszych ograniczeń w korzystaniu przez Rejonową Spółdzielnię Mieszkaniową z gruntu gminnego. Art. 24f ustawy o samorządzie gminnym ma zapobiegać wykorzystywaniu funkcji radnego do czerpania korzyści z działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia gminy. W przypadku członka zarządu spółdzielni mieszkaniowej, możliwości wykorzystania funkcji radnego do osiągnięcia korzyści trudno jest się doszukać. Ponadto w/w przepis zakazuje radnemu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością. Zakaz wprowadzony tym przepisem nie dotyczy więc działalności prowadzonej przez spółdzielnię mieszkaniową. Wynika to z użycia przez ustawodawcę zwrotu" taką działalnością". Zwrot ten należy odnieść do działalności prowadzonej przez radnego na rachunek własny lub wspólnie z innymi osobami. Nie można zakazu tego odnieść do działalności gospodarczej wykonywanej przez osoby prawne. Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu, iż pismem nr [...] z dnia [...]r. Wicewojewoda J. S. w trybie art. 98 a Ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miejską do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego J. S, uzasadniając powyższe naruszeniem przez niego zakazu wynikającego z art. 24 f ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym J.S. jest bowiem prezesem spółdzielni mieszkaniowej, prowadzącej działalność gospodarczą na gruntach stanowiących własność gminy oraz będących w użytkowaniu wieczystym spółdzielni/. W dniu [...] na XIV sesji Rady Miejskiej, po zapoznaniu radnych z wezwaniem Wojewody oraz wysłuchaniem stanowiska radnego J. S. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu. W uzasadnieniu do uchwały powołano się na naruszenie art. 24 f Ustawy o samorządzie gminnym, uznając, że J.S. będąc Prezesem spółdzielni mieszkaniowej, zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy poprzez działalność na gruntach Gminy , będących w użytkowaniu wieczystym spółdzielni. W dniu [...]r. wpłynęło do Rady Miejskiej pismo Krajowego Biura Wyborczego Delegatura z dnia [...]r. nr [...] wskazujące na uchybienie w podstawie prawnej podjętej uchwały. Kopia pisma została przesłana także do Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego . Wojewoda nie orzekł o nieważności podjętej przez Radę Miejską uchwały nr [...] z dn. [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną. Jak wynika z treści uchwały i stanowiącego jej integralną część uzasadnienia - podjęta ona została "w związku z naruszeniem przez radnego J. S. pełniącego funkcję Prezesa Zarządu Rejonowej Spółdzielni Mieszkaniowej zakazu wynikającego z art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, tzn. zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy /grunty gminy , będące w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej". Pomijając kwestię, iż powyższy przepis nie został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, a jedynie w jej uzasadnieniu, a nadto treść sentencji uchwały zawiera inne braki /brak wskazania numeru okręgu wyborczego i numeru oraz nazwy listy, na której umieszczone było nazwisko radnego/, stwierdzić należy, iż w/w przepis w tej sprawie zastosowany został błędnie. Art. 24f ust.1 ustawy z dnia 8.03.1998 r.o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 142 ze zm./ /dalej: Usg/ stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W przepisie tym sformułowana została norma, zakazująca radnym prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub z innymi osobami oraz zarządzania taką działalnością, a także bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem osób prowadzących taką działalność. Skarżący słusznie podnosi, iż użycie przez ustawodawcę określenia "taką działalnością" wskazuje, iż chodzi o działalność opisaną na początku tego przepisu tj. działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zarządzanie, bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem "takiej działalności" odnosi się więc do tego samego zakresu tj. prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Zarządzanie przez radnego osobą prawną, jaką jest spółdzielnia mieszkaniowa nie mieści się w zakresie przedmiotowym sformułowanej w cytowanym wyżej przepisie normy, jeśli spółdzielnia ta nie prowadzi działalności, którą można uznać za działalność prowadzoną wspólnie z osobą zarządzającą /prezesem zarządu/, która zarówno spółdzielni jak i osobie zarządzającej przynosi określone korzyści gospodarcze. Zarządzanie osobą prawną nie jest bowiem zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną na rachunek radnego ani wspólnie z innymi osobami. Nie spełnienia też przesłanki bycia pełnomocnikiem lub przedstawicielem działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek lub z innymi osobami. Należy więc uznać, iż prezes spółdzielni mieszkaniowej, posiadającej w użytkowaniu wieczystym grunty należące do gminy, nie prowadzi działalności gospodarczej ani nie zarządza działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24 f u.s.g, lecz zarządza działalnością prowadzoną przez osobę prawną, której to działalność art. 24f ust.1 nie obejmuje. Pełnienie przez radnego funkcji prezesa spółdzielni mieszkaniowej nie stanowi zatem naruszenia zakazu wynikającego z art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Za takim stanowiskiem przemawia również ratio legis tego przepisu, którym jest przeciwdziałanie wykorzystywaniu funkcji radnego do osiągania korzyści w prowadzonej na własny rachunek lub z innymi osobami działalności gospodarczej. Należy też mieć na uwadze, iż prawo użytkowania wieczystego, którego istotę określa art. 233 kodeksu cywilnego zbliżone jest do prawa własności i stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości w zakresie przewidzianym umową, z wyłączeniem uprawnień właściciela. Korzystanie z mienia oddanego spółdzielni mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste nie jest więc równoznaczne z korzystaniem z mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust.1 u.s.g. , gdyż właściciel, /gmina/ oddając swe mienie w użytkowanie innej osobie, pozbawia się władztwa nad tym mieniem i nie może ingerować w sposób jego wykorzystania przez użytkownika, jeśli ten nie narusza przepisów prawa lub warunków umowy. W w/w przepisie chodzi o wykorzystywanie mienia komunalnego gminy we własnym interesie, wynikającym z prowadzenia działalności gospodarczej, co powinno być oczywiste i łatwe do wykazania. Należy też podkreślić, iż podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.11.2003r. w sprawie SA/Rz 1169/03. Uznając zatem, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdza, że oparta na tym przepisie uchwała wydana została z naruszeniem prawa, a zatem zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 15, poz. 1270/ należało orzec jej nieważność. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na art. 152, zaś orzeczenie o zwrocie kosztów /pkt III/ na art. 200 w/w ustawy.