I OSK 185/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Łd 456/03 dotyczącego sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Wojewody Ł. z dnia 24 lutego 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zasiłku przedemerytalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza na rzecz adw. D. L. od Skarbu Państwa /z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego/ kwotę 120 zł /sto dwadzieścia/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 lipca 2004 r. 3/II SA/Łd 456/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bożeny F. na postanowienie Wojewody Ł. z 24 lutego 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zasiłku przedemerytalnego skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził niedopuszczalność odwołania Bożeny F. od decyzji Starosty Z. z 4 stycznia 2001 r. orzekającej o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego od dnia 29 grudnia 2000 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Bożena F. wniosła od decyzji Starosty Z. z 4 stycznia 2001 r. o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty zasiłku odwołanie. Postanowieniem z 8 lutego 2001 r. Wojewoda Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Od tego postanowienia nie została złożona skarga do sądu. W dniu 17 stycznia 2003 r. Bożena F. wniosła o zmianę decyzji Starosty Powiatu Z. z 4 stycznia 2001 r. W dniu 17 stycznia 2003 r. złożyła też wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 4 stycznia 2001 r., a w dniu 27 stycznia 2003 r. złożyła pisemne oświadczenie, że pismo z 17 stycznia 2003 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji z 4 stycznia 2001 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160%, a nie 120% kwoty zasiłku podstawowego. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda Ł. wskazał, że decyzja z 4 stycznia 2001 r. jest ostateczna, a zatem uchylenie jej może nastąpić tylko gdy zachodzą szczególne okoliczności przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Bożena F. wniosła od postanowienia skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciła, że organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 Kpa nie poinformował ją, że decyzja jest ostateczna i o możliwości wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych. W sprawie organ powinien rozważyć, czy pismo jej nie powinno zostać zakwalifikowane jako podanie o wznowienie postępowania /art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa/, z uwagi na korzystne wyroki NSA. W odpowiedzi na skargę organ wnosiło jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku wywodził, że nie stwierdził naruszenia prawa, które dałoby podstawę do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw do uznania pisma skarżącej z 17 stycznia 2003 r. jako podania o wznowienie postępowania. Jej oświadczenie z 17 stycznia 2003 r. zawierało kategoryczne stwierdzenie, że pismo z 17 stycznia 2003 r. stanowi odwołanie od decyzji z 4 stycznia 2001 r. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Ł. zasadnie rozpoznał pismo skarżącej jako odwołanie i prawidłowo ocenił podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa. Zgodnie z art. 127 par. 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Skarżąca wnosiła wcześniej odwołanie od decyzji z 4 stycznia 2001 r. do Wojewody Ł., które zostało rozpatrzone - postanowieniem z 8 lutego 2001 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to było ostateczne. Organ zgodnie z prawem uznał, że ponowne rozpatrzenie odwołania od tej samej decyzji jest niedopuszczalne, gdyż narusza zasadę dwuinstancyjności /art. 15 Kpa./ oraz zasadę trwałości decyzji ostatecznej /art. 16 par. 1 Kpa/. Organ w postanowieniu pouczył skarżącą o dopuszczalnych trybach nadzwyczajnych. Skarżąca skorzystała z tego pouczenia wnosząc o zmianę decyzji na podstawie art. 155 Kpa i o wznowienie postępowania. Sąd nie uznał, że naruszenie art. 9 Kpa mogło mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków przez wpływ na treść żądania strony. Bożena F. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 lipca 2004 r. 3/II SA/Łd 456/03, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie naruszało podstawowej zasady postępowania wyrażonej w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Na tej podstawie wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2. przyznanie kosztów nieopłaconej ani w całości ani też w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ ma obowiązek udzielenia informacji już od momentu wszczęcia postępowania i przez cały jego tok, do momentu wydania decyzji. Bezczynność w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ł. wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a zatem Sąd rozpoznał skargę w granicach skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej było naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Według reguł przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności oraz zasadzie skargowości. Zgodnie bowiem z art. 61 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Wszczęcie postępowania na żądanie strony oparte jest na zasadzie rozporządzalności zarówno co do wszczęcia postępowania, jak i co do rodzaju i zakresu żądania. Od woli zatem strony zależy wszczęcie danego postępowania. Organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest bezwzględnie związany wolą strony, nie może zatem zmienić treści żądania strony. Jeżeli treść żądania strony nie jest jasna, może jedynie wezwać do jej określenia aby sprawie nadać właściwy bieg. Przyjęta zasada ogólna udzielania informacji stronie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego /art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego/ nie może być podstawą od odejścia od reguł rozporządzalności sprawą przez stronę w postępowaniu wszczętym na wniosek strony. Zgodnie z art. 127 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Postępowanie odwoławcze oparte jest bezwzględnie na zasadzie skargowości, wszczęcie bowiem tego postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. Skuteczne złożenie odwołania ograniczone jest zarówno przesłankami materialnymi oraz przesłankami formalnymi. Organ odwoławczy obowiązany jest więc ustalić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie /art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego/. W sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał w pełni oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Strona bowiem złożyła odwołanie od decyzji, która była już decyzją ostateczną. W świetle oświadczenia strony, że wniesione pismo jest odwołaniem nie było podstawy do innej klasyfikacji żądania. Poinformowanie strony, że od decyzji ostatecznej służą nadzwyczajne tryby postępowania, nie zwalniało organu odwoławczego od czynności procesowych nakazanych w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie ma uzasadnionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.