II SA/Bk 135/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA S. Prutis, Sędzia NSA J. Lewkowicz, Asesor WSA U. B. Rymarska (spr.), Protokolant A. Bazydło, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu podania dotyczącego wymiany prawa jazdy oddala skargę.- W dniu 31 grudnia 2002r. Pan J. B. zwrócił się do Starosty S. z wnioskiem o wymianę prawa jazdy. Wnosił również o zwolnienie z opłaty z tym związanej. Wniosek w przedmiocie zwolnienia z opłaty za wymianę dokumentu załatwiony został negatywnie pismem z dnia 6 stycznia 2003 r. Nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...]. Na skutek zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2003r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Korzystając z regulacji art. 64 § 2 K.p.a. Starosta S. w dniu 17 marca 2003r. wezwał Skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku o wymianę prawa jazdy, a mianowicie dołączenie dowodu uiszczenia opłaty za wymianę dokumentu pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego przez organ do uzupełnienia braku doprowadził do wydania w dniu [...] kwietnia 2003r. z upoważnienia Starosty S. decyzji Nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Decyzja ta, po wniesieniu odwołania, została w dniu [...] maja 2003r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] uchylona w całości, a postępowanie administracyjne w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania sprawy wymiany prawa jazdy umorzone. Na powyższą decyzję Kolegium Pan J. B. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (sprostowaną w dniu [...] stycznia 2004r.), skargę uwzględniło w całości i uchyliło swoją decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia oraz decyzję Starosty S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. o pozostawieniu sprawy wymiany prawa jazdy bez rozpoznania, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] organ pierwszej instancji zwrócił Skarżącemu wniosek o wymianę prawa jazdy. U podstaw takiego załatwienia sprawy legł brak opłaty za wymianę dokumentu. Na postanowienie powyższe Pan J. B. wniósł zażalenie podnosząc, że organ pierwszej instancji niesłusznie zwrócił wniosek o wymianę prawa jazdy w związku z brakiem stosownej opłaty, Jego zdaniem w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 261 § 4 K.p.a. (za ważnym interesem strony przemawia "groźba unieważnienia prawa jazdy"). Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] utrzymało w mocy postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji uznając, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wymiany prawa jazdy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek osoby zainteresowanej, a obowiązujące w tym zakresie przepisy wyraźnie wskazują, jakiego rodzaju dokumenty winna złożyć strona, aby postępowanie takie mogło być wszczęte. Tryb i zasady wymiany praw jazdy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz.640 ze zm.). Stosownie do treści § 2 ust. 3 pkt.3 do wniosku o wymianę dokumentu osoba uprawniona winna dołączyć dowód uiszczenia opłaty za wymianę dokumentu. Zdaniem Kolegium jest to jedna z przesłanek, określonych przepisem prawa materialnego, warunkująca dokonanie takiej wymiany. Postanowieniami powyższego rozporządzenia nie przewidziano podstaw, ani możliwości zwalniania osoby wnioskującej z tej opłaty. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że braki formalne wniosku uzupełniane są w trybie art. 64 § 2 Kpa, natomiast do braku polegającego na nieuiszczeniu związanej z tym opłaty zastosowanie mają regulacje szczególne działu IX Kpa. Stosownie do treści art. 261 § l Kpa organ prowadzący postępowanie winien wyznaczyć stronie termin do wniesienia należności, a po jego bezskutecznym upływie rozważyć możliwość zwrotu podania. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z wnioskiem o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia, - wystąpienie przez Sąd z pytaniem prawnym o zgodność z Konstytucją przepisów uzależniających wymianę prawa jazdy od uiszczenia opłat, - przyznanie Skarżącemu odszkodowania za opieszałość organu administracyjnego. Skarżący podniósł, że obowiązkowa wymiana praw jazdy powinna nastąpić na koszt Skarbu Państwa. Jednocześnie wskazał na treść art. 261 § 4 Kpa, jako podstawę zastosowania wymiany prawa jazdy bez konieczności uiszczania opłaty za jego wydanie z góry. Argumentował przy tym, że " przywrócenie wykonalności decyzji nadającej uprawnienia kierowcy pojazdów mechanicznych jest ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 261 § 4 pkt 1 Kpa". Wskazująca opieszałość w rozpoznaniu wniosku po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, na mocy decyzji SKO w B. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Skarżący uznał, że za zwłokę w podjęciu rozstrzygnięcia powinno zostać zasądzone należne odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Podnosząc, że zarówno Skarżący jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stoją na zgodnym stanowisku, iż do tego rodzaju opłat za wymianę prawa jazdy ma zastosowanie art. 261 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium brak uiszczenia spornej opłaty jest brakiem formalnym, nieusunięci, którego skutkuje zastosowaniem art. 261 § 2 Kpa. Wprawdzie ustawodawca regulacją przewidzianą w § 4 wyżej wymienionego artykułu Kodeksu postępowania administracyjnego przewidział obowiązek rozpatrzenia podania i załatwienia sprawy pomimo nieuiszczenia opłaty, przepis ten jednak z uwagi na swój wyjątkowy charakter może być stosowany w szczególnych okolicznościach uzasadnionych względami społecznymi lub ważnym interesem strony. Wykazanie takich okoliczności, w tym przypadku ważnego interesu strony spoczywa na tym, kto z takiego twierdzenia chce wywieść dla siebie korzystny skutek. Tymczasem Skarżący we wszystkich pismach jak i w treści skargi powołuje się na pozbawianie go prawa nabytego, wskazując jednocześnie na swoją trudną sytuację materialną uniemożliwiającą uiszczenia żądanej opłaty. Odnosząc się do kwestii niekonstytucyjności treść rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 zm. Dz. U. z 2002 r. Nr 205, poz.1736), wskazano, że zarzut ten pozostaje poza sferą działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wykonując swoje obowiązki ustawowe - w tym przypadku - rozstrzyganie indywidualnej sprawy administracyjnej -związane jest przepisami obowiązującego prawa, nie ma natomiast legitymacji do badania ich zasadności i celowości w zakresie wykraczającym poza upoważnienia ustawowe. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż zwrot wniosku o wydanie prawa jazdy nie pozbawia strony nabytego uprawnienia do kierowania pojazdami, a jedynie uzależnia wydanie dokumentu potwierdzającego te uprawnienia od uiszczenia opłaty wynikającej z przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, iż sprawa wymiany prawa jazdy winna być rozpatrzona pomimo nieuiszczenia spornej opłaty z uwagi na ważny interes strony wskazano, że w aktach sprawy brak jest wskazania takiego ważnego interesu, który uzasadniałby załatwienie sprawy w ten sposób. Skarżący powołuje się jedynie na swoją trudną sytuację materialną przedkładając na tę okoliczność decyzję Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przyznającą rentę, w związku z powyższym uznano, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Chybiony jest również, zdaniem Kolegium, zarzut bezczynności organów w sprawie, podnoszony na etapie skargi. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w ocenie Kolegium, pozwala stwierdzić, iż ponad roczny termin załatwienia sprawy związany jest z wieloma rozstrzygnięciami /w tym wadliwymi/ podejmowanymi przez organy obu instancji i obiegiem dokumentów, a nie wynika z opieszałości w działaniu organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjne został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Regulacje Działu IX K.p.a. "Opłaty i koszty postępowania" wprowadzają dwa rodzaje należności z tytułu podejmowania i prowadzenia postępowania administracyjnego, a mianowicie: • opłaty, • koszty postępowania. Koszty postępowania są ustalane przez organ administracyjny i pokrywają wydatki związane z postępowaniem w całości lub w części. Opłaty natomiast są należnościami za różne czynności urzędowe. Ustalane są na podstawie przepisów szczególnych. Organ administracyjny obowiązany jest do pobierania opłat i tylko na podstawie przepisów odrębnych może obniżać ich kwotę lub zwalniać od nich. Szczególnym rodzajem opłaty jest opłata ewidencyjna pobierana na podstawie art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), stanowiąca koszt wymiany prawa jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami. Wysokość opłaty ustalono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz.640 ze zm.). W myśl § 3 wspomnianego rozporządzenia opłatę za wymianę dokumentów ustala się w wysokości opłat za wydanie dokumentów określonych w przepisach w sprawie wysokości opłat i wynagrodzeń za sprawdzenie kwalifikacji oraz za wydanie dokumentów określonych przepisami Prawo o ruchu drogowym ( tj. obowiązujące w okresie 24.01.2000 r. do 31.12.2003 r. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 24 stycznia 2000r. Dz. U. Nr 8, poz. 112 ze zm. oraz obowiązujące od 01.01.2004 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2003 r. Dz. U. Nr 219, poz.2162). Na podstawie § 2 powyższego rozporządzenia na osobę ubiegającej się o wymianę dokumentu nałożono obowiązek uiszczenia stosownej opłaty i dołączenia do składanego wniosku dowodu jej uiszczenia. Przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002r. w sprawie wymiany praw jazdy nie przewidują ulg i zwolnień w przedmiocie opłat za wymianę wspomnianych dokumentów. Skutkiem nie dokonania wymiany prawa jazdy w wyznaczonym terminie w myśl § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz.640 ze zm.), jest utrata ważności dokumentu podlegającego wymianie. Dokumenty niewymienione w określonych w rozporządzeniu terminach podlegają wymianie w dowolnym czasie na zasadach określonych we wspomnianym rozporządzeniu. Zgodne z przyjętym rozwiązaniem nie cofa się uprawnień do kierowania, a jedynie dokument traci ważność - tym samym ustawodawca wprowadził dla dokumentów (praw jazdy) objętych obowiązkiem wymiany, swoisty termin ich ważności określony w § 6 cyt. Rozporządzenia. W doktrynie ugruntował się pogląd, że opłaty i koszty postępowania stanowiące razem należności związane z rozpoznaniem i załatwieniem sprawy będące wyrazem polityki fiskalnej państwa pozostają w wyraźnym związku z funkcjami postępowania administracyjnego. Kwoty tych należności powinny być ustalane na poziomie zapewniającym dostęp stronom do postępowania administracyjnego i możliwość skutecznej obrony ich praw i interesów, powinny one pokrywać część wydatków na administrację publiczną, a jednocześnie powinny one chronić administrację publiczną przed inicjowaniem, postępowania przez strony z błahych powodów (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie, 1999, s. 227). W ocenie składu orzekającego wysokość opłaty za wymianę prawa jazdy w kwocie 70.00 zł, ustalona w wysokości opłaty za wydanie dokumentów określonych w przepisach w sprawie wysokości opłat i wynagrodzeń za sprawdzenie kwalifikacji oraz za wydanie dokumentów określonych przepisami Prawo o ruchu drogowym ustalono zgodnie ze wskazaną zasadą na poziomie zapewniającym dostęp do postępowania stronom ( tj. ok. 8,5% minimalnego wynagrodzenia czy też ok. 16% najniższej renty obowiązujących w 2004 r.). W związku z tym, że do wniosku o wymianę prawa jazdy nie dołączono dowodu uiszczenia opłaty za wymianę prawa jazdy, wymaganego przepisem § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy organ pierwszej instancji w trybie art. 261 § 1 K.p.a. wezwał Skarżącego do usunięcia, w terminie 10 dni od dnia otrzymania wezwania, braku formalnego wniosku. Po upływie powyższego terminu wobec braku dostarczenia dowodu potwierdzającego uiszczenie opłaty administracyjnej za wymianę prawa jazdy, organ zdecydował o zwrocie wniosku, wydając postanowienie w tej sprawie. Skutkiem postanowienia o zwrocie podania jest zaniechanie czynności w stosunku do tego podania (wniosku). W ocenie Sądu działanie takie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa należy, więc stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ani poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Ustanowiony w art. 261 § 4 K.p.a. obowiązek rozpatrzenia podania i załatwienia sprawy ma charakter wyjątku, a przypadki w nim określone nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej. Względy społeczne lub ważny interes strony muszą podlegać skonkretyzowaniu. Wskazany przez Skarżącego w złożonej skardze argument, że "przywrócenie wykonalności decyzji nadającej uprawnienia kierowcy pojazdów mechanicznych jest ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 261 § 4 pkt 1 K.p.a.", w ocenie Sądu, nie przemawia za niezwłocznym załatwieniem wniosku. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że przepis cytowanego § 4 nie zwalnia z uiszczenia opłaty, a jedynie uprawnia organ do załatwienia wniosku mimo braku stosownej opłaty. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie odszkodowania "za opieszałość organu administracyjnego" Sąd wyjaśnia, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie przewidują takiej możliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.