I OSK 404/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr), Cezary Pryca, Protokolant Jacek Gaj, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt I SA 760/04 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrokiem z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt I S.A. 760/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej przez K. A, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Gminy Warszawa – Centrum , po rozpoznaniu wniosku K. D. z dnia 11 marca 1949 r. o przyznanie , na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy ( Dz. U. Nr 50 , poz. 279 ) , prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] odmówił K. A., będącej spadkobierczynią K. D., przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu . Odmowę uzasadniono przekroczeniem przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu . Od powyższej decyzji K. A. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie podnosząc , że organ I instancji nie przeprowadził zgodnie z art. 77 § 1 kpa dowodu na okoliczność , czy rzeczywiście wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony po upływie wymaganego terminu . Odwołująca się powołała się na treść uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 14 grudnia 2000 r. nr [...], w którym organ ten orzekając o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy z dnia 24 kwietnia 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania K. D. prawa własności czasowej stwierdził , iż w aktach brak jest dokumentów potwierdzających skuteczne objęcie gruntów w posiadanie przez Gminę . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie , po rozpatrzeniu odwołania K. A., decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] i umorzyło postępowanie w sprawie . Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. A., wskazując na zawiłość uzasadnienia decyzji Kolegium , które w sposób dla skarżącej niezrozumiały najpierw stwierdziło nieważność orzeczenia odmawiającego prawa własności czasowej , aby następnie stwierdzić nieważność własnej decyzji powołując się przy tym na przepisy Konstytucji , które - w ocenie skarżącej - właśnie przeczą takiemu działaniu organu . Zdaniem skarżącej organy nie zwróciły uwagi na to , że nieruchomość przy ul. [...] nie podlegała przepisom art. 1 dekretu , gdyż w niezmienionym stanie nieruchomość stoi do dziś, co świadczy , iż nie była niezbędna dla umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy , jak to stanowił art. 1 dekretu . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości uzasadnienie zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1271) nie będąc związany granicami skargi stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , stwierdził , że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa , co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji . Stosownie do art. 129 § 2 kpa odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie . Z przedstawionych akt sprawy zdaniem Sądu I instancji wynika , że decyzja nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] została doręczona skarżącej K. A. w dniu 21 stycznia 2002 r. (data potwierdzenia odbioru) . Termin 14-dniowy do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu 4 lutego 2002 r. Odwołanie skarżącej datowane "dn.1 lutego 2002 r." zostało złożone w Kancelarii Urzędu Gminy Warszawa-Centrum w dniu 5 lutego 2002 r. przy piśmie Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości z dnia 13 sierpnia 2002 r. l.dz. 10/2002, o czym świadczy prezentata Urzędu umieszczona na w/w piśmie . Tym samym jak konkludował Sąd I instancji rozpoznając odwołanie K. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie tej okoliczności nie dostrzegło . Podkreślono , że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania obowiązany jest zbadać , czy zostało ono wniesione w ustawowym terminie , bowiem uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania , czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji . Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu , który nie został przywrócony , oznacza weryfikację decyzji ostatecznej , a więc takiej , która korzysta już z ochrony trwałości i stanowi rażące naruszenie art. 16 kpa , skutkujące nieważnością decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Dlatego też Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w sentencji wyroku . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie opierając ją o zarzut naruszenia art. 7 kpa oraz art. 135 § 1 w związku z art. 141 § 4 – i na zasadzie art. 174 pkt 1 i art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 760/03 z dnia 29 października 2004 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania . W motywach skargi kasacyjnej podkreślono , że pismem z dnia 1 lutego 2002 r. skarżąca wniosła za pośrednictwem organu I pierwszej instancji - odwołanie od decyzji nr 208/2001 r. Burmistrza Gminy i Warszawa-Centrum doręczonej w dniu 21 stycznia 2002 r. a organ ten ustalił wniesienie odwołanie w terminie . Wniesienie odwołania wywołało bezpośrednio skutek nie wiązania decyzji z dnia 21 stycznia 2002 r., która nie obowiązywała w obrocie prawnym . Ponieważ podjęte postępowanie w sprawie przyznania prawa do gruntu warszawskiego zgłoszone w dniu 11 marca 1949 r. miało w swojej podstawie dwa orzeczenia administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. stołecznego Warszawie z dnia 23 i 24 kwietnia 1951 r. - a Kolegium decyzją sygn. [...] z dnia 14 grudnia 2000 r. stwierdziło nieważność tylko orzeczenia administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1951 r. - pismem z dnia 10 czerwca 2002 r. podjęte postępowanie odwoławcze zostało wstrzymane , gdyż pismem z dnia 8 kwietnia 2002 r. zostało podjęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego L.[...]. Prezydium Rady Narodowej w m. stołecznego Warszawie z dnia 24 kwietnia 1951 r. (jako uzasadnienie takiej decyzji wskazano naruszenie przepisów prawa i uchwały NSA) . Po stwierdzeniu nieważności decyzji Kolegium z dnia 14 grudnia 2000 r. – podjęte przez Burmistrza Gminy Warszawy - Centrum postępowanie utraciło swoją podstawę faktyczną i dlatego Kolegium uchyliło wydaną nieobowiązującą decyzję i umorzyło postępowanie . Podniesiono , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując samoistnych ustaleń przekroczenia terminu do złożenia odwołania przez skarżącą pominął całkowicie dokonane czynności w sprawie i wydając wyrok w dniu 29 października 2004 r. wykreował związanie decyzji nr [...] z dnia [...] jako ostatecznej i prawomocnej , co pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym sprawy . Takie ustalenie pozwala na wyciągnięcie wniosku , że Sąd Wojewódzki dążył wyłącznie do zakończenia podjętego skargą postępowania bez względu na istniejące uwarunkowania wynikające ze stanu faktycznego i dokonywane czynności w sprawie - czym naruszono wprost dyspozycję art. 7 kpa . Taki stan orzekania znajduje swoje odzwierciedlenie w naruszeniu dyspozycji art. 141 § 4 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż jego uzasadnienie w ogóle pomija opis istniejącego stanu faktycznego sprawy i pominięto milczeniem ocenę argumentacji stron dokonaną w postępowaniu przed Sądem . Bezpośrednim skutkiem tego naruszenia jak zaznaczono jest brak możliwości następnego odniesienia się do przepisu art. 153 cytowanej wyżej ustawy , który nie przewiduje możliwości działania organów administracyjnych w sytuacji nadawania przymiotu prawomocności wadliwej decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2)naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Zaznaczyć również należy , iż przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , wymieniającego podstawy kasacji . Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie , które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu ( paragraf , ustęp ) - zostały naruszone , na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie nie jest spełniony , gdy skarga zawiera wywody , zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się , który przepis prawa skarżący miał na uwadze , podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania . Przepis ten musi być wskazany wyraźnie . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania mimo , iż wadliwie w petitum tej skargi powołano przepis art. 174 pkt. 1 cytowanej ustawy procesowej z dnia 30 sierpnia 2002 r . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji ( porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 ) . Ponadto przyjmuje się , że nie stanowi wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok NSA z 21 grudnia2004 r. , sygn. akt GSK 1149/04 publikowany komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter , B. Gruszczyński , A. Kabat , M. Niezgódka – Medek , Zakamycze 2005 str. 414 ) . Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek większość jej zarzutów jest chybiona . Wskazując na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania pełnomocnik Kolegium zarzucił w pierwszej kolejności naruszenie art. 7 kpa poprzez dążenie do zakończenia podjętego postępowania bez względu na istniejące uwarunkowania w sprawie wynikające ze stanu faktycznego i dokonane czynności w sprawie . Podnieść w tym miejscu należy , iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi , odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego . Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje , że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego . A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie albowiem w podstawie tejże skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu powołano się na wskazany wyżej przepis kodeksu postępowania administracyjnego , który nie mógł w opisanych okolicznościach zostać naruszony przez Sąd I instancji . Dodatkowo podstawę skargi kasacyjnej Kolegium stanowi zarzut naruszenia przepisów art. 135 § 1 w związku z art. 141 § 4 bez bliższego podania przez wnoszącego skargę kasacyjną jakiego aktu prawnego dotyczą te przepisy . Można po dokonaniu analizy podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia domyślać się , że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Precyzując jednakże w motywach skargi kasacyjnej na czym polega naruszenie w/w przepisów procesowych pełnomocnik Kolegium nie odniósł się w nim do zarzutu naruszenie przepisu art. 135 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznaczonego w petitum tej skargi , gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej , powołano się wyłącznie na przepis 153 ustawy procesowej z dnia 30 sierpnia 2002 r. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak uczynionego zarzutu , skoro nie wiadomo , którego z tych przepisów dotyczy . Jedynie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasługuje na uwzględnienie . Z dyspozycji tego przepisu wynika , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Przepis prawa procesowego art. 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , określający składniki uzasadnienia wyroku w sformułowaniu " zwięzłe przedstawienie stanu sprawy " nakazuje przyjąć zarówno zwięzły opis tego co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji , jak i przedstawienie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd administracyjny w danej sprawie . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Sądu I instancji ujęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym .Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmuje , że 14 –dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 lutego 2002 r. a odwołanie datowane " dn. 1 lutego 2002 r." złożono dnia 5 lutego 2002 r. w Kancelarii Urzędu Gminy Warszawa – Centrum przy piśmie Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości z dnia 13 sierpnia 2002 r. Zauważyć należy , iż w aktach przedmiotowej sprawy nie ma pisma Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości z dnia 13 sierpnia 2002 r., na które powołuje się Sąd I Instancji . Natomiast odwołanie K. A. przesłano przy piśmie Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości datowanym 24 stycznia 2002 r. L. Dz. 10/2002 . Na piśmie tym znajduje się data prezentaty Urzędu Gminy Warszawa Centrum potwierdzająca wyłącznie , iż pismo to wpłynęło do kancelarii tego urzędu 5 lutego 2002 r. Brak jest jednak przy tym opisu czy odwołanie złożono osobiście bądź nadano je listem skoro nie dołączono koperty potwierdzającej ten fakt . Taka prezentata urzędu jak w niniejszej sprawie nie może stanowić wyłącznego dowodu będącego podstawą uznania w jakiej dacie wpłynęło odwołanie , tym bardziej , że z treści pisma Zastępcy Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia 18 marca 2002 r. Nr [...] przekazującego odwołanie K. A. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wynikało , że odwołanie to wniesiono w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa .W opisanych okolicznościach należało więc wnikliwie zbadać terminowość wniesionego odwołania . Tym samym wobec powyższego uznać należy , iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie , że odwołanie wniesiono po terminie . Jednocześnie na marginesie czynionych rozważań zauważyć należy , że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym , pełnomocnik K. A. przedstawił kserokopię nadania odwołania tejże strony przez Polską Unię Właścicieli Nieruchomości listem poleconym w dniu 4 lutego 2002 r. ( dowód w aktach sprawy I OSK 404/05 ) . Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1271 ze zm. ) uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok , przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.