II SA/Ka 1385/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2004 r. sprawy ze skargi R.L., A.K., M.L., B.L., K.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] nakazał J.K., M.L., B.L. A.K., K.L. i R.L. – współwłaścicielom budynku nr [...] przy ulicy S. w B. przeprowadzić remont elewacji zabytkowego budynku w sposób "uzgodniony ze służbami [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia organ przywołał art.66 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz.1126 z późn. zm.) – obecnie Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 z późn. zm.), zwanej dalej prawem budowlanym. Natomiast w uzasadnieniu podano, że w wyniku oględzin zabytkowego budynku ustalono, że jego elewacja jest w złym stanie technicznym. Na całej elewacji widoczne są ślady głębokiej penetracji wilgoci, co spowodowało odspojenie, lasowanie i degradację tynku wraz z detalami architektonicznymi. Uszkodzenia tynku i detali architektonicznych oceniono na około 80 % powierzchni i uznano, że taki stan nie tylko powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, ale stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników budynku. Odwołanie od decyzji wniosły M.L., B.L. oraz K.L., przy tym podpisała je tylko jedna z tych osób. Odwołujące podniosły, iż w kwestionowanej decyzji zupełnie pominięto ich stanowisko w zakresie "rozmiaru i terminu remontu", nie określono remontów, które zostały już wykonane "w tzw. samowoli budowlanej" (sztukaterii, werandy na piętrze) i stworzono możliwość "dokonania nadużyć oraz utraty części nieruchomości skarżących poprzez niekontrolowane zadłużenia". Podniesiono także, że sentencja decyzji pomija kwestię konieczności zastosowania w pierwszej kolejności zabezpieczenia budynku "przed domniemanym zagrożeniem dla życia i zdrowia". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż podnoszone w odwołaniu problemy dotyczące sposobu finansowania robót przez współwłaścicieli budynku mają charakter roszczeń cywilnoprawnych i nie leżą w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M.L., B.L., K.L., R.L. i A.K. powielając w niej i rozbudowując argumenty zaprezentowane uprzednio w odwołaniu. Ponadto skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja "omyłkowo umożliwia zalegalizowanie samowoli budowlanej wykonanej przez współwłaścicielkę J.K. na obiekcie oraz na części elewacji". Do skargi dołączono plik kserokopii decyzji administracyjnych wydanych zarówno przez organ nadzoru budowlanego jak i organ architektoniczno-budowlany, z których wynika, iż od [...] r. toczą się (bądź toczyły) postępowania dotyczące samowolnie prowadzonego remontu kamienicy, bądź też zgłoszono zamiar wykonania robót budowlanych, a właściwy organ skorzystał z przysługującego mu prawa sprzeciwu. Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska i właściwie nie odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, a większość podniesionych w niej argumentów nie sposób nie podzielić. Niezależnie jednakże od tych argumentów, Sąd nie będąc związany granicami skargi wskazanymi w art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), która to ustawa ma zastosowanie w sprawie stosownie do art.97 § 1 ustawy z tej samej daty Przepisy wprowadzającej ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji ostać się nie mogą. Przede wszystkim należy bowiem zwrócić uwagę na to, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji administracyjnej jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażany precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie czynią zadość temu wymogowi, co sprawia, że nałożony na skarżących obowiązek nie nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Baczyć przy tym trzeba, że ocenie stanu technicznego poddana została elewacja willi w stylu secesyjnym, z częściowo zachowanym wystrojem architektoniczno-sztukatorskim (elementami ozdobnymi, zwornikami fryzów, ryzelitów). Nałożenie obowiązku przeprowadzenia remontu elewacji (sentencja decyzji organu I instancji) w trybie art.66 ust.1 jest aż nazbyt ogólnikowe. Remontem jest wszak odtworzenie stanu pierwotnego. Gdyby zatem interpretować obowiązek nałożony przez organ w sposób wyznaczony prawnym pojęciem remontu, zdefiniowanym w art.3 pkt 8 prawa budowlanego, to należałoby dojść do wniosku, że organy nadzoru budowlanego nakazały skarżącym doprowadzenie elewacji do stanu pierwotnego, ze wszelkimi detalami architektonicznymi, do czego wszak nie uprawnia przywołany art.66 ust.1 prawa budowlanego. Przepis ten ma przecież na celu zobligowanie uprawnionych podmiotów do eliminacji stanów sprzecznych z prawem budowlanym zdefiniowanych w punktach od 1 do 3 tej normy prawnej. Nie upoważnia natomiast do ingerencji w utrzymanie takich detali architektonicznych, których nieodpowiedni stan techniczny, czy wygląd nie ma znaczenia dla utrzymywania i użytkowania obiektu, ani nie powoduje zagrożeń. Już sam fakt, iż sentencja decyzji wymaga zabiegów interpretacyjnych świadczy o tym, że decyzja taka nie może się ostać. Z obowiązku jednoznacznego sformułowania sentencji decyzji nie zwalniał organów fakt, że obiekt objęty jest ochroną konserwatorską wynikającą z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno bowiem pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, obowiązującej w dacie prowadzenia postępowania, jak w obecnym stanie prawnym wyznaczonym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1569) prace budowlane prowadzone na obiekcie zabytkowym (wpisanym do rejestru lub objętym opieką) podlegały rygorom prawa budowlanego niezależnie od wymogu uzyskania w odpowiedniej formie aprobaty właściwych służb konserwatorskich. Stąd też organ nadzoru budowlanego, stwierdziwszy nieodpowiedni stan techniczny zabytku, jest zobligowany do podjęcia działań w trybie art.66 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Pozostając przy rozważaniach nad podstawą materialnoprawną decyzji nie sposób nie dostrzec, że organy obydwu instancji w żaden sposób nie uzasadniły swego twierdzenia, iż ma w sprawie zastosowanie art.66 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, na co słusznie zwracają uwagę skarżący. Z akt postępowania nie wynika w ogóle, aby obiekt (w tym wypadku jego elewacja) użytkowany był w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Również nie wykazano, aby obiekt swym wyglądem szpecił otoczenie, a zważyć trzeba, że w tym zakresie ciężar udowodnienia okoliczności określonych w art.66 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego (Sąd podaje numerację przepisu według stanu obecnie obowiązującego – uprzednio był to art.66 pkt 3) spoczywa na organie administracji. Kończąc rozważania nad możliwością zastosowania w sprawie art.66 ust.1 prawa budowlanego podkreślić należy, że organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przechodząc do treści skargi wyeksponować należy zwłaszcza ten jej argument, który wskazuje, iż zaskarżona decyzja jest de facto sanowaniem dokonanych na obiekcie robót budowlanych bez pozwolenia. Ta okoliczność nie wynika z akt postępowania wszczętego na wniosek J.K., sprawczyni samowoli budowlanej według oświadczeń skarżących. Niemniej jednak z nadesłanych przez skarżących dokumentów wynika bezspornie, iż przed organami nadzoru budowlanego toczy się (bądź toczyło) postępowanie w przedmiocie remontu obiektu w trakcie których m.in. opracowano ekspertyzę konserwatorsko-budowlaną z [...] r. i ekspertyzę techniczną. W oparciu o tę ekspertyzę wydana zastała decyzja Prezydenta Miasta B. nakazująca współwłaścicielom budynku wykonać roboty zabezpieczające oraz przedłożyć projekt budowlany w celu uzyskania pozwolenia na wykonanie remontu. Rozstrzygnięcie w części nakazującej uzyskanie pozwolenia na remont zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Znamienne jest to, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ nadzoru stwierdził, iż istnieją podstawy do zastosowania art.66 ust.1 prawa budowlanego, ale konieczne jest wpierw ustalenie zakresu i kolejności koniecznych robót. Wobec szczątkowych informacji na temat opisanych postępowań Sąd nie jest w stanie wywieść, czy ich zakres dotyczył także stanu technicznego elewacji budynku, czy też stanu konstrukcji, wymiany stropów (decyzja II instancji z dnia [...]). Te okoliczności musi zbadać organ prowadzący ponownie postępowanie w niniejszej sprawie, a zwłaszcza ustalić, czy sprawa dotycząca stanu elewacji budynku nie została uprzednio już zakończona ostateczną decyzją, a także czy istnieją podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie li tylko elewacji, w sytuacji gdy toczy się postępowanie (jeżeli się toczy) dotyczące remontu całego obiektu. Natomiast pozostałe kwestie podnoszone w skardze dotyczące i wzajemnych rozliczeń i popełnionej uprzednio samowoli budowlanej nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, przy czym z nadesłanych przez skarżących materiałów wynika, że organ nadzoru budowlanego podejmował rozstrzygnięcie związane z samowolą budowlaną i w tamtych postępowaniach skarżący mogli kwestionować zapadłe w sprawi decyzje związane z prowadzeniem robót budowlanych bez pozwolenia. Uznając, z powodów naprowadzonych w tym uzasadnieniu, że decyzje organów obydwu instancji naruszają prawo Sąd uchylił je na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Uwzględniając skargę orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości, stosownie do treści art.152 przywołanej ustawy.