II SA/Łd 465/03

Dnia 14 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, p.o. Sędziego WSA Monika Krzyżaniak /spr./, Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2004 roku przy udziale ---- sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. 3 II SA/Łd 465/03 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez M. L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 29 grudnia 2000 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku tj. w wysokości 536,10 zł. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Powiatu[...], działając na podstawie art. 37j ust.1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 1997r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, przyznał M. L. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 29 grudnia 2000 roku w wysokości 536,10zł. miesięcznie. Od decyzji tej M. L. wniosła, w dniu 01 lutego 2001r., odwołanie do Wojewody [...] , domagając się zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] i przyznania jej zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych, gdyż spełnione zostały warunki przewidziane w art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu . W jej przypadku, rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego nastąpiło bowiem z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż powyższe odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Od postanowienia Wojewody [...] M. L. nie wniosła skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 stycznia 2003 roku M. L. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. pismo, w którym wnosiła o zmianę decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...]. W piśmie powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 01 lutego 2001 roku oraz wskazała, że kilka osób, które w tym samym czasie i z tych samych przyczyn zostało zwolnionych ze “A" S.A. złożyło skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi , który wydał korzystne dla nich wyroki. W tym dniu złożony został także przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] , a w dniu 24 stycznia 2003r. M. L. złożyła pisemne oświadczenie, że pismo z dnia 14 stycznia 2003r., należy traktować jako odwołanie od decyzji [...] z dnia [...] w sprawie przyznania prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160%, a nie 120% kwoty zasiłku podstawowego. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] stanowiącym przedmiot niniejszej skargi, Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez M. L. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 134 k.p.a. w związku z art. 6c ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.). W uzasadnieniu Wojewoda [...] wyjaśnił, że ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz byłoby podstawą dla stwierdzenia nieważności, decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił także, że sprawa zakończona ostateczną decyzją administracyjną może być przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego jedynie w sytuacji, gdy zachodzą szczególne okoliczności przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji, stwierdzenie jej nieważności, wznowienie postępowania w trybach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 145 i nast. kpa. Art. 154, art 154 kpa, art. 156 i nast. kpa, art. 162 kpa. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. L. wnosiła o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] i zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła, że organ administracyjny wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 k.p.a. nie poinformował jej, mimo, iż znał jej sprawę , że decyzja jest ostateczna i że nie powinna wnosić odwołania. Nie poinformowano jej też, że mogłaby wnieść skargę do NSA z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Nie została też powiadomiona o możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym. Organ wspomniał o tym jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale nie zbadał sprawy na tyle, by móc stwierdzić, czy wcześniej informowano ją o takiej możliwości. Powołując się na art. 222 k.p.a. podkreśliła, że o tym czy pismo jest skargą czy wnioskiem decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Wyjaśniła także, że sprawa dotyczy przyznania jej zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% zamiast 160 % i, że została zwolniona z pracy ze spółki “A" S.A. w Z. w wyniku zwolnienia grupowego w grudniu 2000r. Spośród ponad 100 zwolnionych wówczas osób tylko 6 złożyło skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi, który wydał korzystne dla nich wyroki. Po otrzymaniu tych wyroków, we wrześniu 2002r., Starosta [...] zmienił decyzje w ich sprawach i przyznał prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty bazowej. Wcześniej pozostałe osoby były zapewniane przez Zakładową Organizację Związkową, że nie jest konieczne “zarzucanie sądów sprawami", wystarczy uzyskanie korzystnych rozstrzygnięć w kilku przykładowych sprawach i organ administracji zmieni stanowisko w stosunku do pozostałych. Jednocześnie Kierownik PUP i jego pracownicy zapewniali, że nie ma żadnej szansy na zmianę zaskarżonych decyzji. Skarżąca podała, że zwróciła się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty bazowej, powołując się na zmianę decyzji w sprawach, w których orzekał NSA i uzyskała od niego informację, że wyroki dotyczą konkretnych osób, a decyzje, co do pozostałych osób nie zostaną zmienione. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji, organ powinien rozważyć, czy jej pisma z dnia 14 stycznia 2003r nie potraktować jako podania o wznowienie postępowania (podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Wyjaśniła też, że o wyrokach NSA dowiedziała się w styczniu 2003 r., a o tym, iż organ administracji podjął decyzję na korzyść kilku wybranych osób i nie zmienił decyzji, co do reszty uprawnionych dowiedziała się w marcu 2003 r. Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wnosiła o uchylenie postanowienia Wojewody [...] i rozpatrzenie jej pisma jako wniosku o wznowienie postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że z treści złożonych przez skarżącą pism w dniach 14.01.2001r. i 24.01.2003r. wynika, że skarżąca wnosi odwołanie, a nie wniosek o wznowienie postępowania. Treść tych pism nie budzi wątpliwości. Zgodnie zaś z art. 222 k.p.a. treść pisma przesądza o tym, czy jest to skarga czy wniosek. W tej sytuacji organ nie mógł potraktować pisma wniesionego przez skarżącą inaczej niż jak odwołanie. Podkreślił, że postępowanie administracyjne oparte na zasadzie dwuinstancyjności nie dopuszcza możliwości dwukrotnego rozpoznania odwołania od tej samej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz. U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 wymienionej ustawy ( p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw, aby uznać, że pismo skarżącej z dnia 14 stycznia 2003 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania. Treść pisma nie wskazywała na taki zamiar skarżącej. Art. 222 k.p.a., na który powołuje się zarówno skarżąca jak i organ stanowi, że o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Zakwalifikowanie pisma jako skargi lub wniosku następuje więc niezależnie od tego, jak zostało ono nazwane przez wnoszącego. W niniejszej sprawie z treści pisma złożonego 14 stycznia 2003 r. wynikało jedynie, że skarżąca domaga zmiany decyzji wydanej w dniu [...] i przedstawia na poparcie swojego stanowiska stosowne argumenty. Jej oświadczenie, złożone w dniu 24 stycznia 2003r. kategorycznie stwierdzające, że pismo z dnia 14 stycznia 2003 r stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] było dla organu administracji wiążące. Organ nie mógł wbrew woli strony nadać pismu innej treści. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2002r., sygn I SA 2188/00 ( niepublikowany) “zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska." Tak samo wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r. II SA/Gd 315/00 ( niepublikowany) W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika wprawdzie, aby organ wzywał skarżącą do wyjaśnienia, jaki charakter ma jej pismo z 14 stycznia 2003r. bądź udzielał pouczeń, co do jej sytuacji prawnej, ale jest faktem, że oświadczenie stwierdzające jednoznacznie, że pismo należy traktować jako odwołanie, skarżąca złożyła 10 dni później - 24 stycznia 2003r. Organ odwoławczy nie musiał więc już zwracać się o zajęcie stanowiska określającego żądanie strony, skoro strona sama sprecyzowała swoje stanowisko. Organ nie mógł też pisma skarżącej, w którym wnosiła o zmianę decyzji z dnia [...], potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania, bądź wskazywać stronie na możliwość sprecyzowania, że jej pismo stanowi taki wniosek, gdyż w treści pism złożonych przez skarżącą w styczniu 2003 r. nie została wskazana żadna przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. Pouczenie takie, zdaniem Sądu, byłoby błędne. Fakt, że skarżąca składała już w 2001r. odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] i postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania, wbrew stanowisku skarżącej, nie dawało organowi administracji prawa do udzielenia informacji, że strona nie powinna wnosić drugiego odwołania. Ocena dopuszczalności wniesienia odwołania i ewentualnie jego zasadności mogła nastąpić jedynie w formie przewidzianej przez przepisy prawa, przy rozpoznawaniu odwołania. W żadnym wypadku pouczenia udzielane przez organy administracji nie mogą wpływać na określenie przez stronę jej żądania, przez informowanie jej o tym, jakie prawdopodobnie rozstrzygnięcie zostanie wydane. Organ administracji państwowej, zgodnie z art. 9 k.p.a. ma obowiązek informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W żadnym wypadku pouczenia takie nie mogą jednak wpływać na treść żądania strony, przez jej poinformowanie o prawdopodobnej treści orzeczenia, jakie może zapaść w sprawie. Żaden przepis, nie nakłada też na organy administracji publicznej obowiązku informowania o przysługującym prawie do wnoszenia prośby o przywrócenie uchybionego, w tym wypadku - terminu do wniesienia skargi do NSA., co zarzuca skarżąca, nie są to bowiem okoliczności prawne w rozumieniu art. 9 k.p.a. ( patrz wyrok NSA z 6 grudnia 1999 r. IV S.A. 2028/97 – niepubl.). W rozpoznawanej sprawie, w świetle wskazanych wyżej okoliczności, Wojewoda [...] zasadnie rozpoznał pismo skarżącej jako odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] i prawidłowo ocenił, że istnieją podstawy prawne do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie tylko jedno odwołanie do organu wyższej instancji. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wnosiła już wcześniej odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] do Wojewody[...] , które nie zostało merytorycznie rozpatrzone z uwagi na uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Należy jednak zaznaczyć, iż postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania kończy postępowanie przed organem odwoławczym i wyczerpuje tok instancji w danej sprawie. Postanowienie to skarżąca mogła zaskarżyć wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przez ustawę z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 387 z późn. zm.), z czego jednak nie skorzystała. W tej sytuacji organ rozpoznający sprawę trafnie uznał, że ponowne rozpatrzenie kolejnego odwołania od tej samej decyzji jest niedopuszczalne, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych z art. 16 k.p.a. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pouczył jednocześnie skarżącą, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej może co do zasady nastąpić w trybach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 145 i nast. K.p.a., art. 154, art. 155, art. 156 i nast. oraz art.162. Należy również dodać, iż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi rozpoznawane były skargi M. L. na decyzje Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty bazowej (sygn. akt: III SA/Łd 680/04) oraz w sprawie odmowy zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej przyznającej prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty bazowej (sygn. akt: III SA/Łd 679/04). Wobec tego, że zaskarżone postanowienie zgodne jest z przepisami prawa, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).