II GSK 27/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała, Sędziowie NSA Janusz Drachal (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Tomasz Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. L. S. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1301/03 w sprawie ze skargi S. P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług pocztowych o charakterze powszechnym 1) oddala skargę kasacyjną 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2004 r. - sygn. akt 6 II SA 1301/03 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (działającej obecnie pod firmą G. L. S. P. sp. z o.o.) na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...], w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług pocztowych o charakterze powszechnym – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (zwany dalej również: Prezesem URTiP) decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdził prowadzenie przez skarżącą spółkę S. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. – Filia w L. działalności w dziedzinie poczty polegającej na wykonywaniu usług pocztowych o charakterze powszechnym w zakresie przyjmowania przewozu i doręczania na terenie kraju przesyłek listowych o masie do 2000 g zastrzeżonych wyłącznie dla Poczty Polskiej i nakazał Spółce zaniechanie tego rodzaju działalności. Pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. skarżąca Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Spółka zarzuciła rażące naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) uznając, że organ dokonał jej w sposób autonomiczny i w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy o łączności. Podkreśliła również, że związana jest stałymi umowami o współpracy z określonymi klientami stanowiącymi zamknięty, ograniczony i zindywidualizowany krąg osób. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wydał w dniu [...] lutego 2003 r. decyzję nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Organ uznał, że umowa z dnia [...] marca 2002 r. na doręczenie przesyłek, wiążąca skarżącą z firmą C. U. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przewidywała przyjmowanie, przewożenie i doręczanie przesyłek listowych skierowanych do klientów C. U. P. Sp. z o.o., co w istocie oznaczało świadczenie usług na rzecz nieokreślonej ilości osób. Dlatego zdaniem Prezesa URTiP działalność skarżącej, zgodnie ze wskazaną umową, stanowiła usługę o charakterze powszechnym. W skardze na powyższą, ostateczną decyzję Prezesa URTiP S. P. Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 3 ust. 4 ustawy o łączności poprzez jego błędną wykładnię. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa URTiP nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., a ponadto art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA podstawowe trudności w ocenie charakteru świadczonych przez skarżącą spółkę czynności wynikały z niewyczerpującej i niejednoznacznej definicji "pocztowych usług o charakterze powszechnym" zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o łączności. Z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynikało jednoznacznie, że skarżąca świadczyła usługi polegające na przewozie i doręczaniu korespondencji w postaci listów, będących przesyłką listową w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Sąd orzekający w pierwszej instancji uznał jednocześnie, że organ dostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Należało zgodzić się ze stanowiskiem organu, że określony w art. 3 ust. 4 ustawy o łączności monopol Poczty Polskiej ograniczony jest z jednej strony masą przesyłki (do 2000 g) i jej rodzajem (przesyłki listowe, listy wartościowe, paczki pocztowe), zaś z drugiej strony cechą powszechności przy wykonywaniu usług pocztowych. Elementy te definiują obszar zastrzeżony dla Poczty Polskiej i ich stwierdzenie w działalności skarżącej pozwoliło na sformułowanie zarzutów wykonywania działalności praeter legem. Sąd uznał, iż skontrolowana przez organ administracji korespondencja dostarczana przez skarżącą spółkę stanowiła przesyłkę listową w rozumieniu art. 3 ust. 4 ustawy o łączności, gdyż była ona skierowana do większej, bliżej nieokreślonej liczby odbiorców, którzy byli adresatami przesyłek przewożonych i doręczanych przez stronę skarżącą w ramach zlecanych jej usług na podstawie indywidualnie zawieranych umów. Usługi te miały przymiot powszechności właśnie ze względu na tą nieokreśloną liczbę odbiorców będących klientami firm, z którymi skarżąca związana była umowami o realizację usług doręczania korespondencji. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1035/2000 (OSNC z 2003 r., nr 3, poz. 44), w uzasadnieniu którego przedstawiono interpretację pojęcia pocztowej usługi o charakterze powszechnym. W ocenie WSA, pogląd wyrażony w powyższym orzeczeniu Sądu Najwyższego, uniemożliwiłby w praktyce postawienie skutecznego zarzutu naruszenia monopolu operatora publicznego – Poczty Polskiej – co prowadziłoby w prostej linii do faktycznej eliminacji tego monopolu na znacznych obszarach kraju w wyniku wykonywania usług pocztowych przez firmy kurierskie związane umowami z dużymi usługodawcami mającymi szeroki zasięg prowadzonej działalności, a tym samym szeroki krąg odbiorców. Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja zakazująca skarżącej Spółce dalszego prowadzenia takiej działalności została wydana zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 6 ustawy o łączności. Nie dopuszczono się przy jej wydaniu obrazy prawa materialnego, gdyż organ prawidłowo dokonał wykładni zastosowanych przepisów ustawy o łączności. Równocześnie Sąd uznał za chybiony zarzut skarżącej dotyczący konieczności rozpatrzenia niniejszej sprawy w kontekście regulacji zawartych w ustawie z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2003 r., Nr 130, poz. 1188 ze zm.), wprowadzonych później w wyniku procesu dostosowywania prawa polskiego do prawa wspólnotowego. G. L. S. P. Sp. z o.o. złożyła od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności polegające na przyjęciu, że usługi świadczone przez skarżącą stanowią pocztowe usługi o charakterze powszechnym, których wykonywanie stanowi monopol Poczty Polskiej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Sąd niesłusznie uznał, że kryterium powszechności świadczenia usług odnieść należy wyłącznie do kręgu odbiorców, gdyż takie twierdzenie nie znajduje żadnego uzasadnienia w ustawie o łączności. Skarżąca nie podzieliła również twierdzenia Sądu, że sieć powiązań miedzy firmami kurierskimi a usługodawcami, których działalność ma duży zasięg terytorialny, mogłaby doprowadzić do eliminacji monopolu Poczty Polskiej na znacznych obszarach jej działalności. Taka sytuacja nie mogłaby mieć miejsca ze względu choćby na to, że Poczta Polska przez swoją działalność realizuje interes ogólnospołeczny (nie kieruje się kryteriami ekonomicznymi), natomiast skarżąca ma na względzie interes własnego przedsiębiorstwa (kieruje się kryterium rentowności i działa w warunkach wolnorynkowej konkurencji). Na poparcie własnego stanowiska, skarżąca przytoczyła wywód zawarty w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1035/00 (Monitor Prawniczy 2002/11/484), w którym Sąd dokonał interpretacji "pocztowej usługi o charakterze powszechnym". Prezes URTiP złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność – art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. bądź o oddalenie skargi z uwagi na jej niezasadność – art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Reforma sądownictwa administracyjnego wprowadziła jako zasadę rozpoznawanie sprawy sądowoadministracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w granicach skargi kasacyjnej. Możliwość działania w tej mierze sądu drugiej instancji z urzędu dotyczy tylko przypadków nieważności postępowania. Nieważność taka, stosownie do art. 183 § 2 p.p.s.a. zachodzi gdy: droga sądowa była niedopuszczalna; strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw oraz gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Z instytucją skargi kasacyjnej ustawodawca powiązał tzw. "przymus adwokacki", co w praktyce oznacza, iż skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego albo też w sprawach obowiązków podatkowych przez doradcę podatkowego zaś w sprawach własności przemysłowej przez rzecznika patentowego. Obowiązek ten nie dotyczy jedynie sytuacji, w których skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, albo gdy skargę kasacyjną wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 175 § 2 p.p.s.a). Ten zabieg legislacyjny (ustanowienie przymusu adwokackiego) ma na celu ochronę podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną przed skutkami ewentualnego naruszenia wymagań formalnych odnoszących się do instytucji skargi kasacyjnej. Na zakres i istotę wymogów formalnych skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę już od pierwszych orzeczeń wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). I tak, na przykład w postanowieniu z dnia 16 marca 2004 r. - sygn. akt FSK 209/04 (ONSAiWSA z 2004 r. Nr 1, poz. 13) stwierdził, że art. 176 p.p.s.a. wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Po pierwsze, winna ona czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, wymienionym w art. 46 p.p.s.a. oraz w art. 47 p.p.s.a. Po drugie, skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne właściwe tylko dla niej, a mianowicie powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, 2) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, 3) przytoczenie podstaw kasacyjnych, 4) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia, 5) oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. O ile niespełnienie wymagań wymienionych w pierwszej kolejności, przepisanych dla pism w postępowaniu sądowym, stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., to niespełnienie wymagań szczególnych, przewidzianych li tylko dla skargi kasacyjnej wymienionych w art. 176 p.p.s.a. po wyrazie "oraz" nie podlega sanacji. Już na tle art. 3933 k.p.c., w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2000 r., które odpowiadało treści obecnie obowiązującego w sprawach sądowoadministracyjnych art. 176 p.p.s.a., ukształtowało się orzecznictwo Sądu Najwyższego, w którym podkreślono, że braki kasacji w zakresie elementów konstrukcyjnych powodują, iż kasacja dotknięta jest brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych (por. postanowienia SN: z 6 grudnia 1996 r., II UKN 24/96, OSNAP i US 1997 r., nr 13, poz. 242 ; z 11 marca 1997 r., III CKN 13/97, OSNC 1997 r., nr 8, poz. 114, z 3 kwietnia 1997 r., I PKN 57/97, OSNAP i US nr 24, poz. 495; z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 r., nr 6-7, poz. 96; z 16 października 1997 r., II CKN 404/97, OSNC 1998 r. nr 4, poz. 59; z 21 marca 2000 r., II CKN 711/00, OSNC 2000 r., nr 7-8, poz. 151). Argumenty podniesione we wspomnianych orzeczeniach zachowują aktualność w odniesieniu do skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny – poza kwestią nieważności postępowania – rozpoznaje sprawę w granicach kasacji. Władny jest zatem badać sprawę tylko z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej oraz może uwzględnić taką skargę tylko w ramach wniosku w niej zawartego: o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Innymi słowy, brak elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej uniemożliwia rozpoznanie sprawy (por. postanowienie SN z 6 grudnia 1996 r., II UKN 24/96, OSNAP i US 1997 r., nr 13, poz. 242). Wspomniany brak nie może zostać uzupełniony w trybie art. 49 p.p.s.a., gdyż tryb ten dotyczy wymogów wymienionych w art. 46 i 47 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że są to wymogi przepisane dla pisma w postępowaniu sądowym, tryb ten w odniesieniu do skargi kasacyjnej może być poprzez art. 193 p.p.s.a. stosowany wyłącznie w razie niespełnienia wymogów wymienionych w pierwszej części art. 176 p.p.s.a., tzn. w części znajdującej się przed spójnikiem "oraz". Dodatkowo należy zauważyć, że wobec przymusu adwokackiego, ustanowionego w art. 175 p.p.s.a., skargę kasacyjną sporządzają profesjonaliści, od których można wymagać właśnie profesjonalizmu. Wzywanie ich o uzupełnienie braków w zakresie konstrukcyjnych elementów skargi kasacyjnej nie jest zatem konieczne ani celowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w powoływanym postanowieniu, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z 16 października 1997 r. , II CKN 404/97, OSNC 1998 r., nr 4, poz. 59). Przedstawione jednoznaczne stanowisko NSA co do wymagań prawnych, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna pozwala na stwierdzenie w niniejszej sprawie, że Naczelny Sąd Administracyjny może badać (poza wskazanymi przypadkami nieważności postępowania) sprawę tylko w granicach przedstawionych zarzutów. A skoro zarzuty mogą dotyczyć jedynie naruszenia prawa (formalnego, materialnego), to muszą one wskazywać konkretnie, które przepisy prawa zostały przez sąd niższej instancji naruszone i jaki jest zakres tego naruszenia. Jak bowiem wspomniano sąd rozpoznający skargę kasacyjną nie może z urzędu czynić ustaleń lub dokonywać założeń – jakie intencje przyświecały podmiotowi wnoszącemu skargę kasacyjną i w rezultacie jakie przepisy zostały w ocenie tego podmiotu naruszone przez sąd administracyjny zaskarżonym orzeczeniem. Podniesione okoliczności należą do tzw. elementów konstrukcyjnych skargi i jako takie - co wskazano - nie mogą być uzupełniane lub modyfikowane. Oceniając rozpoznawaną sprawę z tego punktu widzenia trzeba podkreślić, że przedmiotem sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie była decyzja Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2002 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2003 r. W tym czasie organ orzekający w sprawie stosował i powinien stosować, co jest oczywiste, przepisy ustawy o łączności w wersji obowiązującej w okresie rozpoznawania sprawy administracyjnej. Również sąd administracyjny, rozpoznając skargę na te decyzje dokonywał kontroli ich legalności pod kątem zastosowania właściwego prawa. Z decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2002 r. wynika, że organ ten stwierdził wykonywanie przez Spółkę S. P. Sp. z o.o. usług zastrzeżonych dla Poczty Polskiej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 czerwca 2002 r. o zmianie ustawy o łączności (Dz.U. Nr 67, poz. 678). Do tego stanu prawnego odnosi się również decyzja Prezesa URTiP z dnia [...] lutego 2003 r. Także tego stanu prawnego (obejmującego wspomniany art. 3 ust. 4 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o łączności po wskazanej nowelizacji) dotyczy zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2004 r. - sygn. akt 6 II SA 1301/03. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 23. 11. 1990 r. o łączności". Wskazano poza tym ogólnie, iż naruszenie to polega "na przyjęciu, że usługi świadczone przez Skarżącą stanowią pocztowe usługi o charakterze powszechnym, których wykonywanie stanowi monopol Poczty Polskiej (podstawa kasacyjna). W chwili jednak podejmowanych rozstrzygnięć przez Prezesa URTiP wskazany przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23. 11. 1990 r. o łączności nie obowiązywał, zaś artykuł 2 tej ustawy w wersji na dzień orzekania przez organ administracji nie zawierał w ogóle takiej jednostki redakcyjnej. W tej sytuacji nie można uznać za skuteczną skargi kasacyjnej, która zarzuca naruszenie nieobowiązującego przepisu ustawy – tj. przepisu, który nie był zastosowany w sprawie, ani Sąd nie dokonywał jego wykładni. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej zakłada naruszenie "art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 23. 11. 1990 r. o łączności". Przepis ten w dacie orzekania przez Prezesa URTiP stanowił, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 2 (tj. zezwolenie na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie usług kurierskich, oraz usług pocztowych o charakterze powszechnym polegających na przyjmowaniu, przewozie i doręczaniu w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek listowych o masie powyżej 2.000 g lub listów wartościowych o masie powyżej 2.000 g z wyłączeniem przyjmowania, przewozu i doręczania druków bezadresowych i ankiet) wydaje, odmawia wydania, ogranicza zakres lub obszar działalności oraz cofa - Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Przepis ten jest zatem przepisem kompetencyjnym i nie można z oczywistych powodów uznać, że został on naruszony przez Sąd w niniejszej sprawie, skoro nie był w ogóle przedmiotem zainteresowania sądu pierwszej instancji. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W kwestii kosztów - z uwagi na powód, dla którego skarga kasacyjna została oddalona - Sąd zastosował przepis art. 207 § 2 p.p.s.a.