II SA/Kr 2321/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek (spr) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Instytut Nafty i Gazu w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2003r Nr: [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia [...] 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2001r., znak [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] 2001r., znak [...], nie stwierdzającą u R. K. choroby zawodowej gardła, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie ustalono, że R. K. pracował w Laboratorium Badawczym [...] Instytutu [...] w [...] w okresie od [...]1966r. do [...]1999r., w tym w narażeniu na tlenek węgla, rtęć oraz w ekspozycji na tlenki siarki i tlenki azotu do [...] 1997r. W kierunku choroby zawodowej R. K. był badany w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w [...]. Po przeprowadzonych badaniach jednostka ta wydała orzeczenie lekarskie z dnia [...]1999r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 6 wykazu, rozpoznając przewlekły nieżyt nosa, gardła i krtani, niezawodowy. Po ponownych badaniach w Instytucie Medycyny Pracy w [...] wydano ponowne orzeczenie w dniu [...] 2000r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej stwierdzając, że charakter zmian chorobowych nie upoważnia do rozpoznania zawodowej choroby górnych dróg oddechowych. Powodem uchylenia przez Sąd decyzji obydwu instancji było naruszenie przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności brak wyczerpującego i zrozumiałego dla stron uzasadnienia orzeczenia lekarskiego z dnia [...] 2000r. i ustosunkowania się do przedłożonej dokumentacji lekarskiej. Rozpatrując ponownie sprawę choroby zawodowej R. K., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w wyroku Sądu w części dotyczącej orzeczenia lekarskiego. Instytut ponownie przebadał pacjenta i w dniu [...] 2002r. ponownie wydał decyzję o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego zanikowego, przerostowego i alergicznego zapalenia błony śluzowej nosa, gardła i krtani, wywołanego działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym, pochodzenia zawodowego, szerzej to orzeczenie uzasadniając. W oparciu o to orzeczenie lekarskie organ I instancji w dniu [...] 2003 r. wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Od decyzji tej odwołanie wniósł R. K.. Pismem z dnia [...].2003r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się ponownie do Instytutu z prośbą o wyjaśnienie, czy niezbędnym warunkiem do rozpoznania zawodowego tła choroby było udokumentowanie 10-letniego narażenia na ponadnormatywne stężenia tlenków azotu i tlenków siarki na stanowisku pracy. W uzasadnieniu bowiem orzeczenia lekarskiego znalazło się m.in. stwierdzenie, że brak danych o minimum 10-letnim narażeniu zawodowym na ponadnormatywne stężenie tlenków azotu i tlenków siarki nie dał podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii rozpoznanego u pacjenta schorzenia, podczas gdy w toku przeprowadzonych przez organ administracyjny badań środowiskowych wykazano, że na stanowisku pracy R. K. występowało przekroczenie normatywów higienicznych tlenku węgla i rtęci, brak natomiast badań w zakresie stężeń tlenków siarki i azotu nie pozwala na wykluczenie występowania przekroczeń NSD tych substancji chemicznych. W odpowiedzi na to zapytanie Instytut wydał orzeczenie lekarskie z dnia [...].2003r., w którym rozpoznał u R. K. chorobę zawodową – przewlekły przerostowy stan zapalny błony śluzowej krtani. W uzasadnieniu orzeczenia Instytut podał, że rozpoznał schorzenie jako zawodowe, albowiem przyjął duże prawdopodobieństwo narażenia na gazy drażniące w okresie pracy w Laboratorium Badawczym. Dodano jednocześnie, że przedmiotowe orzeczenie zastępuje wcześniejsze orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2002r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, które uznano za nieważne. Ponieważ jedna ze stron postępowania nie wyraziła zgody na zmianę decyzji organu I instancji w trybie art. 132 §2 kpa, organ II instancji rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] 2003r., znak [...] , uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził u R. K. chorobę zawodową: przewlekły przerostowy stan zapalny błony śluzowej gardła. Na decyzję tę skargę do Sądu złożył pracodawca R. K. – Instytut Górnictwa Naftowego i Gazownictwa w [...], zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 79 §1 i 2, art. 80, art. 84 §2, art. 107 § 1 i 3 kpa i wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że realizując zalecenia zawarte w wyroku NSA, o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego organ PIS mógł zwrócić się tylko do tej jednostki służby zdrowia, która to orzeczenie wydała i pacjenta diagnozowała, dlatego też niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 80 §2 w związku z art. 24 §1 pkt 5 kpa. Podkreślił równocześnie, że wbrew zarzutom skargi Instytut Górnictwa Naftowego i Gazownictwa uczestniczył w postępowaniu: na formularzu postępowania wyjaśniającego z [...].2001r. widnieje jego podpis i pieczęć, ponadto był on informowany o przekazaniu sprawy do konsultacji w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. W tym czasie skarżący nie składał wniosku o badanie pracownika w innym instytucie medycyny pracy. Podkreślił także, że zgodnie z treścią §9 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, z wnioskiem o ponowne badanie w jednostce orzeczniczej II szczebla wystąpić może tylko pracownik. Skarżącemu nie doręczono kopii orzeczenia lekarskiego, albowiem zgodnie z § 8 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych kopię orzeczenia jednostka orzecznicza przekazuje podmiotowi, który zgłosił podejrzenie o chorobę zawodową, a skarżący takim podmiotem nie jest. Dodano również, że nie mogą być uwzględnione dołączone do skargi wyniki badań środowiskowych, gdyż dotyczą one innego zakładu oraz okresu, kiedy R. K. już nie pracował. Nie mogą też być uwzględnione zestawienia prac realizowanych od 1990r. do 2000r., gdyż dotyczą Pracowni GL, a R. K. pracował w Laboratorium Badawczym. W okresie jego zatrudnienia nie przeprowadzano pomiarów tlenków siarki i tlenków azotu, w toku postępowania uwzględniono natomiast wyniki badań z 1972 i 1973r., stwierdzające przekroczenia normatywów dla tlenku węgla i rtęci. Bezzasadne jest także twierdzenie skargi, iż od [...].1997r. R. K. nie pracował w narażeniu na kontakt z substancjami toksycznymi, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika bowiem, że umowa o pracę wygasła z dniem [...].1999r., a w 1997r. R. K. był na zwolnieniu lekarskim [...] dni. Dopiero w 1998r. był na świadczeniu rehabilitacyjnym. W piśmie z dnia [...] 2004r. R. K. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że bezzasadny jest jej zarzut o braku wyczerpującego i zrozumiałego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego. Jako bezzasadne uznał również zarzuty skargi dotyczące wad postępowania polegających na naruszeniu przepisów o wyłączeniu biegłego, jak również o naruszeniu prawa skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu poprzez m.in. nie doręczenie mu odpisu orzeczenia lekarskiego. Na rozprawie w dniu [...] 2004r. pełnomocnik skarżącego przedłożył odpis z KRS i Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 27 stycznia 2004r. w sprawie reorganizacji Instytutu Górnictwa Naftowego i Gazownictwa dot. zmiany nazwy skarżącego na Instytut Nafty i Gazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona [...] 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszeń prawa procesowego. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 6 wykazu chorób zawodowych wymieniono "przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergiczne nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. W niniejszej sprawie przeprowadzone u R. K. badania początkowo wykazały brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 6 wykazu, rozpoznając przewlekły nieżyt nosa, gardła i krtani, niezawodowy (orzeczenie lekarskie z dnia [...]1999r. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...]). Po ponownych badaniach w Instytucie Medycyny Pracy w [...] wydano ponowne orzeczenie w dniu [...] 2000r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej stwierdzając, że charakter zmian chorobowych nie upoważnia do rozpoznania zawodowej choroby górnych dróg oddechowych. To orzeczenie lekarskie zostało uznane przez orzekający w tej sprawie NSA za nieprawidłowe, z uwagi na brak wyczerpującego i zrozumiałego dla stron uzasadnienia tego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] 2000r. i ustosunkowania się do przedłożonej dokumentacji lekarskiej. Ponowne orzeczenie z dnia [...] 2002r. ponownie stwierdziło o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, szerzej to uzasadniając. Natomiast wydane w wyniku kolejnego uzupełnienia danych dotyczących zagrożenia w środowisku pracy orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2003r., rozpoznało u R. K. chorobę zawodową – przewlekły przerostowy stan zapalny błony śluzowej krtani, uznając poprzednie orzeczenie lekarskie za nieważne. Uzasadnienie tego ostatniego orzeczenia jest bardzo lakoniczne, ograniczając się do stwierdzenia, że schorzenie uznano jako zawodowe, albowiem przyjęto duże prawdopodobieństwo narażenia na gazy drażniące w okresie pracy w Laboratorium Badawczym. Na tym orzeczeniu oparta została zaskarżona decyzja. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniu lekarskim z [...].2003r., orzekający w niniejszej sprawie organ administracyjny stwierdził, że skoro upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych jednostka służby zdrowia rozpoznała chorobę zawodową, inspektor sanitarny wydał pozytywną decyzję. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może bowiem oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. W ocenie Sądu tego obowiązku organ w niniejszej sprawie nie wypełnił. Po raz drugi w niniejszej sprawie orzeczenie administracyjne oparte zostało na opinii biegłego nie zawierającej wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia. Uzasadnienie orzeczenia lekarskiego z [...] 2003r. jest jednozdaniowe, nie spełniając przedstawionych wyżej wymogów proceduralnych. Uznać zatem należy, że ponownie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego z dnia [...] 2003r. Nie można bowiem uznać za wiarygodną i przekonywującą opinię biegłego o odmiennej niż poprzednia konkluzji, przy jednozdaniowym jedynie, enigmatycznym jej uzasadnieniu. Należy też stwierdzić, że orzeczenie to nie zawiera w pełni jednoznacznej konkluzji, posługując się sformułowaniem "można z przeważającym prawdopodobieństwem przyjąć (...)". Dodatkowego podkreślenia w tej sprawie wymaga, że po raz drugi organ administracyjny popełnił w niniejszej sprawie te same błędy. Nie wykonane bowiem zostały wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2002 roku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny nie uwzględnił wiążących wskazówek Sądu co do konieczności należytego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego. Wobec powyższego przyjąć należy, że zaskarżona decyzja zapadła bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. W dalszym też ciągu, zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego, organy administracyjne nie ustosunkowały się do przedłożonej przez pacjenta dokumentacji lekarskiej, nie wykonując w tym zakresie wiążących wskazówek Sądu. Zastrzeżenia budzi też zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji, które nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa. W ocenie Sądu zasadnym jest również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 79 i 10 kpa. Pismem z dnia [...] 2002r. skarżący był wprawdzie poinformowany o przekazaniu sprawy do konsultacji w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], a z przepisów Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nie wynikał obowiązek doręczenia skarżącemu przez jednostkę orzeczniczą kopii orzeczenia lekarskiego, nie był on bowiem podmiotem zgłaszającym podejrzenie o chorobę zawodową, skarżący nie był jednak przez organy administracyjne poinformowany o dalszych etapach postępowania, a szczególności o wydanym orzeczeniu lekarskim z [...] 2002r., jak też o ponownym skierowaniu sprawy do biegłego (pismo z dnia [...].2003r. zostało doręczone tylko R. K.), o kolejnej opinii biegłego w [...] 2003r., jak również przed wydaniem decyzji nie poinformowano skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszając przez to jego uprawnienie do czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że Sąd nie podziela poglądu o naruszeniu art. 84 §2 w związku z art. 24 §1 pkt 5 kpa. Biegły podlega wprawdzie wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 kpa, niemniej jednak w przedmiotowym przypadku nie doszło do naruszenia art. 24 §1 pkt 5 kpa, albowiem Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] nie brał udziału ani w wydaniu decyzji w niższej instancji, ani w wydaniu zaskarżonej decyzji, a jedynie sporządzał opinię w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania tych decyzji. Nie ma żadnych przeszkód prawnych ponownego zasięgnięcia w sprawie opinii tego samego biegłego, czy też zwrócenia się o uzupełnienie, czy wyjaśnienie jego wcześniejszej opinii. Sąd nie podziela również argumentacji podniesionej przez skarżącego na rozprawie, że w chwili orzekania przez organ II instancji przedmiotowa choroba nie była wymieniona w wykazie chorób zawodowych. Wprawdzie w dniu 3 września 2002r. weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002r., nr 132, poz. 1115) w którym rzeczywiście nie wymieniono przedmiotowej choroby zawodowej, niemniej jednak zgodnie z treścią §10 tego rozporządzenia "postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życiem, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów". Nadal zatem w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), które w poz. 6 wykazu chorób zawodowych wymieniają "przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergiczne nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym". Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł oraz zwrot wpisu w kwocie [...] zł. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.