II SA/Wa 1104/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA - Janusz Walawski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2004r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.B. na rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2004r. w przedmiocie odmowy zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców 1) stwierdza nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r.; 2) zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., po ponownym rozpatrzeniu raportu [...] P.B. o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu zatrudnienia potwierdzonego złożonym w dniu [...] lipca 2001 r. zaświadczeniem oraz dokumentów związanych z okresem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16-go roku życia ustalił na dzień przyjęcia do służby – [...] sierpnia 1988 r. wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego - 6 dni i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lipca 1998 r. w wysokości 9% oraz odmówił zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16-go roku życia w terminie od [...] czerwca 1983 r. do [...] lipca 1988 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Powyżej określony rozkaz personalny został wydany na podstawie § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości otrzymywania uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.). Policjant od rozkazu personalnego organu I instancji złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, w którym m.in. podał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, iż okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie został udokumentowany, co stoi w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Stwierdził również, że o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do świadczeń pracowniczych decyduje rzeczywista praca w gospodarstwie, a nie fakt opłacania składek ubezpieczeniowych. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. i w jego uzasadnieniu stwierdził m.in., że organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął określając na dzień [...] lipca 1998 r. wzrost uposażenia zasadniczego policjanta w wysokości 9% na podstawie udokumentowanych okresów zatrudnienia oraz odmawiając mu zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi policjanta do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego skarżący zarzucił, że został wydany z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i pozostawił skargę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z zupełnie innych powodów, aniżeli tych, które zostały w niej zawarte. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezależnie bowiem od doniosłości zarzutów skarżącego, jak również bez względu na argumenty przedstawione przez organ, przede wszystkim rozważenia wymaga kwestia, czy akt rangi podustawowej może kreować "nowe" kategorie spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych? W szczególności istota sprawy sprowadza się do tego, czy zaliczenie bądź odmowa zaliczenia policjantowi przez organ, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym następuje w formie decyzji administracyjnej? Pytanie o prawną formę określonego rozstrzygnięcia wiąże się zawsze z szerszym zagadnieniem, dotyczącym rodzaju sprawy, w której ramach to rozstrzygnięcie jest dokonywane. Innymi słowy, ustalenie, że dane rozstrzygnięcie (np. przyznanie, zaliczenie bądź odmowa) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Istota decyzji administracyjnej została określona w art. 104 tego Kodeksu, według którego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Do przyjęcia, iż dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich niezbędnych elementów, jak: podstawa prawna (materialna i formalna) wydania ewentualnej decyzji, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym. W świetle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie, pozytywne przepisy art. 3 tej ustawy przewidują szczególną procedurę potwierdzania tych okresów: na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. A zatem dla potwierdzenia danych znanych urzędowi przewidziano formę zaświadczenia. Jeżeli natomiast wspomniany organ nie dysponuje dokumentami umożliwiającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, okresy te mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Przedstawiony w tej ustawie system środków prawnych wyklucza zastosowanie w omawianym zakresie formy decyzji administracyjnej. A zatem ustalenie stażu służbowego policjanta, na potrzeby zarówno nagrody jubileuszowej, jak i uposażenia zasadniczego, jest po prostu istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Osoba niezadowolona z treści zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym (art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.) może skutecznie skorzystać w tym zakresie z zażalenia (art. 219 Kpa.) oraz z ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Podsumowując powyższe regulacje prawne stwierdzić należy, że w przepisach omawianej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. nie ma normy, która pozwoliłaby na wniosek, że o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu służbowego policjanta uprawniającego go do nagrody jubileuszowej, rozstrzyga się decyzją administracyjną. W świetle przepisów tej ustawy nie można przyjąć, by rozstrzygnięcie, zapadało w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu intencją ustawodawcy było przekazanie organowi uprawnień wykonawczych w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do wydania decyzji o charakterze konstytutywnym, a takimi niewątpliwie są decyzje wypowiadające się co do nagrody jubileuszowej, jak również uposażenia zasadniczego. Nasuwa się zatem konkluzja, że wykreowanie w akcie podustawowym "nowej" kategorii spraw administracyjnych, podlegających w istocie rozpoznaniu według Kodeksu postępowania administracyjnego ze skargą do sądu administracyjnego włącznie, wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Uregulowanie bowiem formy prawnej rozpoznawania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej należy do materii ustawowej, a przyjęcie przez organ, że zaliczenie lub odmowa zaliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wymaga formy decyzji administracyjnej, nie odpowiada regulacjom pragmatycznym, jak i zasadom systemowym (por. uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 września 2001 r. sygn. OPS 8/01; ONSA 2002r. nr1, poz. 9). W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U. 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie «cedować» funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. K. 40/97 - OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego"). Wypływa z tego wniosek, że - po pierwsze - nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz - po drugie - że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym. Zamiast zatem ustalać szczegółowe warunki i tryb załatwiania ściśle określonych kwestii proceduralnych Prezes Rady Ministrów powierzył te kwestie procedurom zastrzeżonym przez ustawodawcę wyłącznie dla załatwiania spraw administracyjnych. Jest zatem niewątpliwe, że organ ten wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2); Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86). Zaliczenie bądź niezaliczenie okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym stanowić powinno jedynie przedmiot postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej lub ustalenia uposażenia zasadniczego. Oznacza to, że w sprawie takiej, jak niniejsza, organ wpierw powinien ocenić dowody, a dopiero na tej podstawie powinien decyzją administracyjną ustalać kwestię nadrzędną, czyli prawo do nagrody jubileuszowej lub wysokość uposażenia zasadniczego. Kwestia ewentualnego zaliczenia bądź odmowy przedmiotowego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym powinna stanowić jedynie przedmiot uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu takie właśnie jest ratio legis tego przepisu. Nie można stosować danej regulacji prawnej w zupełnym oderwaniu od reguł systemowych. Stwierdzając nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji, Sąd nie odnosił się do kwestii będących przedmiotem skargi. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W oparciu o art. 152 w/w ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.