II SA/Łd 912/02

Dnia 26 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżoną decyzję nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. O. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów procesu. II SA/Łd 912/02 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił B. O. zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość przejęta została przez Skarb Państwa na podstawie orzeczenia z dnia 18 października 1952 r. Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.). Deklaratoryjny charakter orzeczenia z dnia 18 października 1952 r., potwierdzający jedynie przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r., wykluczał, zdaniem organu administracji, możliwość zwrotu nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Również z uwagi na treść art. 216 ww. ustawy brakuje podstaw prawnych, by nieruchomość przy ul. A w Ł. zwrócić w trybie przewidzianym w ustawie. Artykuł ten zawiera wyliczenie o charakterze enumeratywnym aktów prawnych, w stosunku do których należy stosować przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu nieruchomości. Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej nie został w art. 216 wymieniony, a tym samym zwrot przedmiotowej nieruchomości jest wykluczony. Od decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej odwołanie złożyła B. O., reprezentowana przez adwokat J. W.-K. Autorka odwołania zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 216 i art. 233 i w konsekwencji niezastosowanie przepisów art. 136 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stwierdziła, iż wyliczenie aktów prawnych w art. 216 ma charakter jedynie przykładowy, co do których mogłyby istnieć wątpliwości, czy dopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem odwołującej się dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej spełnia przesłanki, by wniosek o zwrot nieruchomości rozpoznać w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności należałoby zbadać w postępowaniu administracyjnym, czy nieruchomość przy ul. A w Ł. stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z godnie z którym były właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda [...] zaznaczył jednak, iż art. 136 cytowanej ustawy odnoszący się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się tylko do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych w art. 216 tej ustawy. Przedmiotową nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A wywłaszczono orzeczeniem z dnia 18 października 1952 r., wydanym na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz.U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.). Artykuł 216 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wymienionego dekretu. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo, jak i poglądy doktryny, stwierdził, iż art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. jest traktowany jako wyliczenie o charakterze enumeratywnym. Wyklucza to możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy - tym bardziej - stosowania analogii, a tym samym wyklucza odnoszenie zasady zwrotu (w ujęciu ustawy z 1997 r.) do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia własności, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia. W świetle tych przepisów Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, ponieważ nie mógł wydać decyzji wyłącznie na podstawie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), skoro nie mogły one być zastosowane z uwagi na treść art. 216. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w odwołaniu okoliczności, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieuzasadnione są także stawiane, iż decyzja podjęta została z naruszeniem art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami Zgodnie z treścią art. 233 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Rozpoznawana sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną i należy - zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stosować do niej przepisy ww. ustawy. Na decyzję z dnia [...] Wojewody [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. O., wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji z zasądzeniem na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Autor skargi, podobnie jak we wcześniejszym odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 136 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich niezastosowanie w wyniku niewłaściwej interpretacji art. 216 i 233 ww. ustawy. Powołując się na orzecznictwo i poglądy wyrażane w piśmiennictwie skarżąca stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie winny zostać zastosowane przepisy art. 136 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnia takie twierdzenie pogląd, iż zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. ma, zdaniem skarżącej, niewątpliwie charakter aktu wywłaszczeniowego. Dlatego podstaw zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie należy szukać w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem daje ją sam art. 136. Skarżąca wskazuje również na ważny, jej zdaniem, fakt, iż nieruchomość przy ul. A w Ł. była już w przeszłości zwrócona decyzją z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego, a przyczyną stwierdzenia jej nieważności był wyłącznie brak rozliczenia nakładów Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], przy użyciu argumentów tożsamych z argumentami zawartymi w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, do dnia 31 grudnia 1997 r. regulował przepis art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 1998 r. przepisy te utraciły moc. W nowej ustawie o gospodarce nieruchomościami sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały uregulowane odmiennie, m.in. w przepisach art. 136 i 137 oraz art. 229. Uległa również zmianie właściwość organów uprawnionych do orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1998 r. kierownik urzędu rejonowego przestał być właściwy w tych sprawach. Zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stał się z tym dniem wojewoda (od 1 stycznia 1999 r. właściwy jest starosta). Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość podlega zwrotowi tylko wtedy, jeżeli zaistniała którakolwiek z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca w art. 136 ust. 3 wyraźnie określił, kiedy taki zwrot jest dopuszczalny. Zdefiniowano zatem przesłanki zbędności jedynie w powołanym art. 137, i a contrario oznacza to, że w każdej innej sytuacji, nie określonej w tym przepisie, ustawodawca uznał nieruchomość za normatywnie niezbędną na cel wywłaszczenia. Zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2)utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie zasadniczy problem sprowadza się do tego, czy w sytuacji podjęcia w dniu 18 października 1952 r. decyzji o wywłaszczeniu spornej nieruchomości w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), skarżącej przysługuje uprawnienie do domagania się zwrotu tejże nieruchomości. W motywach zaskarżonej decyzji zawarte zostało stwierdzenie, że art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) stosuje się tylko do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych w art. 216 tej ustawy. Poglądu tego nie sposób zaaprobować. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie z treści art. 136 ust. 3 ustawy należy wnioskować, iż zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, tj. pod rządami jakiej ustawy ten fakt miał miejsce, pod warunkiem jednak, że ustawa wówczas obowiązująca miała charakter ustawy wywłaszczeniowej w dosłownym znaczeniu tego słowa. Przez termin wywłaszczenie należy rozumieć władcze odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Nie zawierają się w tym zakresie nieruchomości nabyte dla realizacji celów publicznych w drodze umowy cywilnoprawnej. Wyjątek od powyższej zasady ustanawia art. 216 u.g.n., w którym jest mowa o nieruchomościach przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa pod rządami wymienionych w nim ustaw. Normy prawne zawarte w art. 216 mają charakter wyjątkowy, rozszerzający jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do którego odwołuje się art. 136 ust. 3. W ocenie Sądu w tym składzie dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. regulował tryb postępowania wywłaszczeniowego, a ubiegający się o wywłaszczenie powinien zgłosić wniosek do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r. Akt ten miał charakter aktu wywłaszczeniowego, toteż fakt, iż nie został on wymieniony w art. 216 ustawy, nie ma tu żadnego znaczenia (podobnie NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2004 r., sygn. akt II S.A./ Łd 819/01; zob. też wyrok NSA z dnia 12 maja 1989 r., sygn. akt S.A./ Po 1246/88 – ONSA 1989/1/45). Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.