II SA/Łd 119/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się wyroku. We wniosku z dnia [...] skierowanym do Prezydenta Miasta Ł., Z. i A. S. wnieśli o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Ł., przy ul. [...] o powierzchni 547 m2, uregulowanego w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ł. w prawo własności, proponując, by opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność rozłożona została na raty roczne. Postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu zakończenia czynności inwentaryzacyjnych i przejęcia nieruchomości na rzecz Gminy Ł., wobec tego, że w księdze wieczystej, urządzonej dla nieruchomości jako właściciel w dalszym ciągu figurował Skarb Państwa. Postanowieniem tegoż organu z dnia [...] orzeczono o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania, wobec tego, że w księdze wieczystej jako właściciel gruntu ujawniona została Gmina Ł. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił Z. i A. małżonkom S. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Ł., przy ul. [...], o powierzchni 546m2, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie G-8, posiadającego urządzoną księgę wieczystą [...], stanowiącego własność Gminy Ł., a będącego w użytkowaniu wieczystym A. S. do 3/6 części, Z. S. do 2/6 części i A. i Z. małżonków S. do 1/6 części w prawo własności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...] do Wydziału Geodezji Katastru i Inwentaryzacji doręczono zawiadomienie o wpisie Gminy Miejskiej Ł. jako właściciela we wskazanej wyżej księdze wieczystej. Dnia [...] natomiast, powiadomiono wnioskodawców o treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.kwietnia 2000r., uznającego art. 1 ust. 2a, art.5 i 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 4.września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ("Dz.U. Nr 120 z 2000r., poz. 1299") są niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Pismami z dnia [...] i [...] małżonkowie S. poinformowani zostali o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz zobowiązani do wypowiedzenie się czy w zmienionym stanie prawnym podtrzymują żądanie i ewentualnie w jakiej formie gotowi są uiścić opłatę za przekształcenie. Wnioskodawcy w złożonym w dniu [...] oświadczeniu zażądali przekształcenia przysługującego im prawa według zasad, obowiązujących przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, co zdaniem organu wyklucza przekształcenie. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli Z. i A. małżonkowie S., podkreślając wyjątkowo opieszałe rozpoznanie ich wniosku o przekształcenie przysługującego im prawa, skutkiem czego zostali pokrzywdzeni w związku ze zmianą regulacji prawnej. Szczegółowo przedstawili historię nabycia przez ich poprzedników prawnych (F. i S. małżonków S.) prawa użytkowania wieczystego, będącą następstwem, skorzystania przez Skarb Państwa z prawa pierwokupu gruntu, co do którego pierwotnie zawarta została warunkowa umowa, zobowiązująca do przeniesienia własności. Zażądali przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na zasadach obowiązujących w dacie złożenia wniosku, wskazując, iż z uwagi na wiek i trudną sytuację majątkową nie stać ich na zapłacenie kwoty należnej wedle aktualnie obowiązujących przepisów. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone orzeczenie, podnosząc w uzasadnieniu, że organ nie miał prawa odmówić przekształcenia, tylko dlatego, że wnioskodawcy uważają, iż opłatę za przekształcenie należy uiścić według zasad obowiązujących uprzednio. Podniosło również, iż decyzja powinna być wydana zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie jej wydania. Wnioskodawcy zaś jeżeli uznają, że nie stać ich na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mogą zrezygnować z przekształcenia i pozostać nadal użytkownikami wieczystymi gruntu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 1 ust. 2, art.2 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 4, art. 4a ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy dnia 4.września 1997r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ("Dz.U. z 2001r., Nr 120, poz. 1299") orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Ł., przy ul. [...], o powierzchni 546m2, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie G-8, posiadającego urządzoną księgę wieczystą [...], stanowiącego własność Gminy Ł., a będącego w użytkowaniu wieczystym A. S. do 3/6 części, Z. S. do 2/6 części i A. i Z. małżonków S. do 1/6 części w prawo własności. Ustalił opłatę za przekształcenie w wysokości 25.973,32,-zł., płatną w dziesięciu równych ratach rocznych w wysokości 2.597,33,-zł. każda, określając, że nie spłacona części opłaty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli, stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Termin płatności pierwszej raty określono na dzień w którym decyzja stanie się ostateczna zaś termin płatności kolejnych, poczynając od 2003r. na "dzień i miesiąc kiedy decyzja stanie się ostateczna". W decyzji zawarto również regulację ustawową co do powstania i kosztów wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomości, objętej przekształceniem. W motywach orzeczenia wskazano, iż przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dokonuje się na podstawie aktualnego stanu prawnego w oparciu o określenie wartości gruntu, dokonane w operacie szacunkowym. Ponieważ zaś wartość ta wynosi 43.470,00,-zł., zaś wartość prawa użytkowania wieczystego – 17.496,68,-zł., stąd opłata za przekształcenie, stanowiąca różnicę pomiędzy wskazanymi wyżej wielkościami wynosi 25.973,32,-zł. Kwota wspomniana rozłożona została na raty, zgodnie z wnioskiem użytkowników wieczystych. Odwołanie od powyższego orzeczenia ponownie złożyli Z. i A. małżonkowie S., powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu, wniesionym uprzednio. W imieniu wnioskodawców, odwołanie złożył także adwokat J. K., zarzucając jej naruszenie art. 6 ustawy z dnia 4.września 1997r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( tekst jednolity Dz.U. z 2001r., Nr 120, poz. 1299), według którego przekształcenie jest nieodpłatne o ile nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w wyniku wykonania prawa pierwokupu. Wskazał również, iż wydanie decyzji nastąpiło bez zbadania stanu prawnego nieruchomości, w szczególności bez ustalenia, czy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa "nie nastąpiło na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego". Wniósł zatem o załączenie "do wglądu" akt księgi wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. w Ł. i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie, że strony nie ponoszą opłaty za przekształcenie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie, podnosząc w uzasadnieniu, iż brak jest podstaw prawnych do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz małżonków S., bowiem grunt położony w Ł. przy ul. [...]został oddany małżonkom S. w użytkowanie wieczyste odpłatnie i nie był to żaden z przypadków, wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1-3,3a i 6 oraz art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 4.września 1997r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., Nr 120, poz. 1299). Skargę na powyższe orzeczenie złożyli Z. i A. S., zarzucając mu rażące naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 4.września 1997r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., Nr 120, poz. 1299), skutkujące nieważnością rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, poprzez zaniechanie zbadania stanu prawnego nieruchomości. W konkluzji wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub też jej uchylenie. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Ł. z dnia [...] przywrócono skarżącym termin do wniesienia skargi, zaś postanowieniem z dnia [...] zwolniono ich od obowiązku uiszczania wpisu sądowego od skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Jakkolwiek bowiem zarzuty skargi, kwestionujące zasadność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o przepisy, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji oraz odpłatność tegoż przekształcenia nie są zasadne, zgromadzony i przesłany do sądu materiał dowodowy, znajdujący się w załączonych aktach administracyjnych, nie pozwala na prawidłową merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Akta wspomniane nie zawierają bowiem operatu szacunkowego ani orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w oparciu o które, jak wynika z decyzji organu I instancji, ustalona została wartość gruntu, objętego przekształceniem. Nie pozwala to na ocenę prawidłowości ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pod kątem uregulowań zawartych w art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.) jak również ocenę prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Warunkiem koniecznym do wyliczenia opłaty za przekształcenie jest ustalenie wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.) w zw. z art. 4a ustawy z dnia 4.września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. Nr 120 z 2001r., poz. 1299 ze zm.)). Ponieważ w sprawie brak jest operatu szacunkowego (choć organy wspominają o nim w wydawanych orzeczeniach) brak jest możliwości oceny czy wartość ta, a w konsekwencji i opłata, ustalone zostały przez osobę uprawnioną i w sposób określony ustawą. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, podnieść należy, iż organ administracji nie mógł zastosować do rozstrzygnięcia sprawy nieobowiązujących przepisów, niezależnie od tego, że w dacie złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, regulacja ustawowa tej materii była dla skarżących korzystniejsza. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 6. ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 4.września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. Nr 120 z 2001r., poz. 1299 ze zm.), bowiem przepis ten dotyczy użytkowników wieczystych, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wszelkich tytułów, przed dniem 5.grudnia 1990r. Gdyby nawet przyjąć, iż pod pojęciem "wszelkich tytułów" należy rozumieć również wykonanie prawa pierwokupu (co wydaje się wątpliwe) w każdym razie w przedmiotowej sprawie ustanowienie użytkowania wieczystego nie zostało dokonane "w zamian" za to przejęcie. Z decyzji z dnia [...] o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz F. i S. S. (poprzedników prawnych skarżących) nie wynika bowiem, by oddanie w użytkowanie wieczyste miało inne przyczyny, niż uwzględnienie wniosku małżonków S. w tym przedmiocie. W świetle wskazanych powyżej uchybień oraz poglądu prawnego, reprezentowanego przez skład orzekający, rozważenia wymagała kwestia możliwości zastosowania środków wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a, wobec zakazu reformationis in peius, zawartego w art. 134 § 2 p.s.a. i notoryjnie znanych faktów wzrostu wartości rynkowej cen gruntów, przy zmniejszającej się wartości prawa użytkowania wieczystego wraz z upływem okresu, na który zostało ustanowione. W tym zakresie natomiast podkreślenia wymaga, iż jakkolwiek orzekając w przedmiocie legalności zaskarżonego aktu, sąd administracyjny czyni to w oparciu o stan prawny, obowiązujący w dacie jego wydania, tym niemniej formułując wytyczne dla organu administracji, musi czynić to uwzględniając zmieniony stan prawny (a nierzadko i faktyczny) sprawy. Tym samym, wobec zmiany stanu prawnego, obejmującego regulację zawartą w ustawie z dnia 26.lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209 ze zm.), dokonanego ustawą z dnia 11.kwietnia 2003r. o ukształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592), która weszła w życie w dniu 16.lipca 2003r., otwierającą prawną możliwość ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na innych niż dotychczasowe zasadach, uchylenie zaskarżonego orzeczenia, nie będzie stanowić orzekania na niekorzyść skarżących. Biorąc zatem pod uwagę, wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz norm procedury administracyjnej, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Po myśli art. 152 p.s.a. rozstrzygnięto natomiast w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec tego zaś, iż skarżący nie ponieśli żadnych kosztów postępowania sądowego, brak było podstaw do orzekania w tym przedmiocie.