I OSK 312/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, , Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt I SA 2053/02 w sprawie ze skargi J. S.A. w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt I SA 2053 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 XII 1990 r. przez P. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...] obejmującego działki nr 562/27 o pow. 379 m2, 971/26 o pow. 9786 m2, 969/26 o pow. 4927 m2, 967/26 o pow. 4365 m2, 683/26 o pow. 265 m2, 658/26 o pow. 569 m2, 1010/27 o pow. 7999 m2. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę podał, że J. SA [...] w [...] wystąpiła z wnioskiem o uwłaszczenie na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), opisanego wyżej gruntu. Wymienione wyżej działki gruntu zapisane są w księdze wieczystej KW nr 19604-W, której dział II dotyczący właściciela brzmi: "Własność państwowa pod zarządem i w użytkowaniu J. w [...]". Zgodnie z przepisami § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 II 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.) zapis istniejący w księdze wieczystej może stanowić podstawę do stwierdzenia prawa zarządu gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a więc wydania decyzji uwłaszczeniowej. Z wniosku uwłaszczeniowego J. SA w [...], jak również opinii Prezydenta Miasta [...] z 16 VII 2001 r. wynika, iż przedmiotowe działki stanowią Pracowniczy Ogród Działkowy "S." w [...]. P. w [...] pismem z dnia 15 XI 2001 r. wyjaśnił, iż ogród ten został założony w 1967 r. i jest zarejestrowany w Krajowej Radzie P. w Warszawie. Oznacza to, że działki będące przedmiotem wniosku zajęte zostały pod pracowniczy ogród działkowy przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 V 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.) Zgodnie z art. 32 tej ustawy miejskie i przyzakładowe ogrody działkowe stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi, a ich majątek przejął z mocy prawa P. Tak więc z dniem 12 V 1981 r., kiedy weszła w życie cyt. ustawa OPZD stał się użytkownikiem opisanego wyżej gruntu zajętego pod Pracowniczy Ogród Działkowy "S." i tym samym wygasło prawo użytkowania posiadane przez państwową osobę prawną tj. "J." w [...]. Wskazano także, że nie stwierdzono aby prawo użytkowania zostało wygaszone i aby ustanowiono następne prawo zarządu na rzecz "J." w [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznając sprawę jako organ II instancji podzielił stanowisko przedstawione w decyzji Wojewody [...]. Organ odwoławczy podał, że "J." w [...] od dnia zawarcia umowy sprzedaży tj. od 27 XI 1972 r. posiadała prawo użytkowania spornego gruntu. Na gruncie tym istnieje od 1967 r. pracowniczy ogród działkowy, który na mocy ustawy z dnia 6 V 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 z późn. zm.) został nieodpłatnie przejęty przez P., a to oznacza, że prawa do nieruchomości nabył P.. W skardze na powyższą decyzję J. SA w [...] zarzuciła, że organy administracyjne rozpoznające sprawę nie odniosły się do problematyki związanej z ustawą z dnia 26 XII 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1112 z późn. zm.). Realizując postanowienia tej ustawy skarżąca jako następca prawny "J." zamierzała zagospodarować te tereny stosownie do art. 36 tej ustawy. Z uwagi na charakter tych terenów byłyby one wykorzystywane w dotychczasowy sposób tj. na ogródki działkowe. PZD wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych nie przyjął tych terenów i nie jest wpisany w księgach wieczystych. J. nie neguje uprawnienia Polskiego Związku Działkowców do roszczenia co do przeniesienia prawa użytkowania i chciałaby to uprawnienie zrealizować po uprzednim uwłaszczeniu się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeiem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne o uwłaszczenie nieruchomościami położonymi w [...] wyszczególnionymi we wniosku uwłaszczeniowym zostało wszczęte na żądanie "J." w [...]. Proces uwłaszczenia dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 IX 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) tj. 5.XII.1990 r. legitymowały się tytułem prawnym zarządu do gruntu stanowiącego wówczas własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Te podmioty z tym dniem, z mocy prawa nabywały prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własność budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruncie. Przedmiotem uwłaszczenia mogły być również grunty, które w dniu 5 XII 1990 r. stanowiły własność związku międzygminnego i pozostawały w zarządzie państwowej lub komunalnej osoby prawnej. Decydujące znaczenie więc dla procesu uwłaszczenia ma stan faktyczny i prawny z 5 XII 1990 r. Przekształcenia państwowych lub komunalnych osób prawnych dokonane po tym terminie nie stanowią przeszkody do wydania decyzji potwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego i własności budynków znajdujących się na tym gruncie przez państwową lub komunalną osobę prawną, będącą w dniu 5 XII 1990 r. zarządcą gruntu Skarbu Państwa lub gminy. Nie ma żadnych racji, które przemawiałyby za tym, że z powodu uchylenia ustawy z dnia 29 IX 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sprawa uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych została inaczej uregulowana w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami co do istoty uwłaszczenia i zasad orzekania w tych sprawach. Jest to więc stwierdzenie praw nabytych z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 IX 1990 r. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dokumentacyjnego, a w szczególności z odpisu z księgi wieczystej KW nr 19604 wynika, że wyżej opisane nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa pozostają w zarządzie i użytkowaniu skarżącej z tym, że wpisu dokonano na podstawie umowy sprzedaży z 27 XI 1972 r. oraz aktu ją potwierdzającego z 30 XI 1972 r. Z akt sprawy – czego skarżąca nie kwestionuje – wynika również, że przedmiotowe działki stanowią Pracowniczy Ogród Działkowy "S." w [...], który powstał w 1967 r., czyli jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 V 1881 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Na nieruchomości tej znajduje się budynek Domu Działkowca oraz altanki. Rodzaj użytków gruntowych zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów stanowi rola i las. Wprawdzie z treści przepisu art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 V 1981 r. o Pracowniczych Ogrodach Działkowych wynika, że Polski Związek Działkowców przejął m.in. majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, lecz nie mógł przejąć więcej niż sam posiadał. Sytuacja Pracowniczego Ogrodu Działkowego w [...] byłaby inna, gdyby wykazał tytuł prawny do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Dla skutecznego nabycia prawa użytkowania przez PZD gruntów przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe niezbędne było, aby nastąpiło to w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej o ich przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie (art. 8). W aktach nie ma dowodów świadczących o przekazaniu przedmiotowych nieruchomości w trybie art. 8 ustawy z dnia 6 V 1981 r. W świetle tych ustaleń i wobec braku decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie PZD, trudno mówić, że na spornych gruntach istniał ogród działkowy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 V 1981 r. o Pracowniczych ogrodach działkowych. Podobne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 III 1996 r. sygn. akt I SA 2526/93 (niepubl.). Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, przepisy ustawy z dnia 26 XI 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych – obecnie zastąpionej ustawą z dnia 28 XI 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003-2006 (Dz. U. Nr 210, poz. 2037) – nie regulują spraw związanych z uwłaszczeniem państwowych osób prawnych, więc nie mogły być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu tej sprawy. Zaskarżone decyzje odnoszą się do stanu prawnego z 5 XII 1990 r. a więc tylko akty prawne obowiązujące w tej dacie mogły mieć zastosowanie przy wydawaniu decyzji. Zdaniem Sądu wszystkie te okoliczności prowadzą do uchylenia zaskarżonych decyzji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł P. w [...] reprezentowany przez radcę prawnego – M. N., zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 32 w związku z przepisem ar. 8 ustawy z dnia 6 V 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że na spornych gruntach nie istniał pracowniczy ogród działkowy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 V 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Według wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżony wyrok nie znajduje umocowania w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jest okolicznością bezsporną, iż ogród działkowy "Stokrotka" utworzony jeszcze pod rządami ustawy z dnia 9 III 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), istniał w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 V 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Stosownie do przepisu art. 32 tej ostatniej ustawy, miejskie i przyzakładowe ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Polski Związek Działkowców przejął zatem z mocy prawa, nieodpłatnie majątek jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, w skład którego wchodziło także prawo użytkowania terenu, na którym położony jest ogród, gdyż ustawodawca nie zawęził pojęcia majątku. Użytkowanie, w zakresie uregulowanym przepisem ustawy z 6.V.1981 r. jest ograniczonym prawem rzeczowym niezależnie od źródła jego powstania. Stąd też zdaniem skarżącego, zmiany właściciela nieruchomości nie mają dla istnienia oraz treści tego ograniczonego prawa rzeczowego żadnego znaczenia. Takie stanowisko znalazło szerokie odbicie w jurydakaturze , a przykładem może być wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 16 VII 1999 r. sygn. akt I Aca 55/99 niepublikowany). W związku z powyższym prawo użytkowania gruntu przysługuje Polskiemu Związkowi Działkowiczów bez względu na to, czyją własnością stał się ten grunt. Jest to tym bardziej wyraźne, że w niniejszej sprawie wpis do księgi wieczystej na rzecz J. został dokonany na podstawie umowy sprzedaży z dnia 27 XI 1972 r. i aktu jej potwierdzenia z dnia 30 XI 1972 r. W dacie zawarcia umowy istniał już na spornym terenie ogród działkowy, który użytkował ten teren. Stąd też pogląd Sądu wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym trudno jest mówić, że na spornych gruntach istniał pracowniczy ogród działkowy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 V 1981 r., nie znajduje podstaw prawnych, Nie pozbawia też faktu przysługiwania PZD prawa użytkowania gruntu brak decyzji organu o przekazaniu tych terenów w nieodpłatne użytkowanie, o czym mówi art. 8 ustawy z dnia 6 V 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny, stwierdza bowiem jedynie istnienie prawa, podczas gdy przejęcie terenów następuje z mocy samego prawa. Jak to słusznie zauważył Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jeżeli w dniu 12 V 1981 r. istniały pracownicze ogrody działkowe, to wówczas grunty będące w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowiczów nie powinny być objęte uwłaszczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. w [...] skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 IX 2004 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Organy administracyjne rozpoznające wniosek J. SA w [...] z dnia 15 V 2001 r. o wydanie decyzji uwłaszczeniowej w stosunku do działek we wniosku tym wyszczególnionych, stanęły na stanowisku, iż na mocy art. 32 ustawy z dnia 6 V 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390), z chwilą wejścia w życie tej ustawy prawo użytkowania przysługujące J. w [...] do przedmiotowych gruntów, na których był urządzony Pracowniczy Ogród Działkowy "S." wygasło, a użytkownikiem tych gruntów stał się Polski Związek Działkowców. Zgodnie z powołanym przepisem miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu, a Polski Związek Działkowców przejął nieodpłatnie majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Zdaniem organów ponieważ przejęcie majątku nastąpiło z mocy ustawy to oznacza, że PZD nabył również prawa do gruntu. Otóż stanowisko to nie znajduje pełnego potwierdzenia w dokumentacji sprawy a przynajmniej tej, którą dysponował Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez Polski Związek Działkowców. Wnoszący skargę kasacyjną twierdzi, że na przedmiotowych gruntach Pracowniczy Ogród Działkowy "S." został utworzony w 1967 r. Można mieć poważne wątpliwości, że ww. ogród istniał nie tylko w sensie faktycznym ale i prawnym, to znaczy, że został utworzony na gruncie, do którego miał prawa. Jeżeli wzmiankowany ogród powstał w 1967 r. to miało to miejsce pod rządami ustawy z dnia 9 III 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Powołana ustawa obowiązkiem zakładania ogrodów działkowych obciążyła gminy, później obowiązek ten przeszedł na terenowe organy administracji państwowej, obowiązek ten obciążał również zakłady pracy zatrudniające więcej niż 200 osób. W świetle postanowień omawianej ustawy nie budzi wątpliwości, że podmioty zakładające ogrody działkowe mogły to czynić na gruntach państwowych, do których w przypadku zakładów pracy miały tytuł prawny ich użytkowania. W razie braku odpowiednich terenów państwowych gminie – terenowym organom administracji państwowej służyło prawo nabywania takich terenów w drodze wywłaszczenia. To zaś oznacza, że pracowniczy ogród działkowy nie mógł powstać w trybie cyt. ustawy na gruntach stanowiących własność prywatną bez uprzedniego ich nabycia na rzecz Państwa w drodze wywłaszczenia. W 1967 r. kiedy miał powstać Pracowniczy ogród Działkowy "S." obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.) regulująca gospodarkę terenami państwowymi. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy tereny państwowe mogły być przekazywane m.in. organizacjom społecznym w użytkowanie przy czym w myśl § 2 ust. 3 uchwały Nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 III 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalania opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach – korzystanie z terenów państwowych oddanych pod pracownicze ogrody działkowe było wolne od opłat na podstawie art. 12 ustawy z dnia 9 III 1948 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Pod rządami ustawy z dnia 9 III 1948 r. zarząd pracowniczymi ogrodami działkowymi należał do organów związków zawodowych, a więc organizacji społecznych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 14 VII 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Według art. 8 ust. 1 tej ustawy przekazywanie terenów państwowych organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego organu administracyjnego. Jeżeli, jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, w skład majątku, który Polski Związek Działkowców przejął w trybie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 V 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych wchodziło również prawo użytkowania przysługujące Pracowniczemu Ogrodowi Działkowemu "S." do gruntów, których dotyczył wniosek o uwłaszczenie, to dowodu w postaci decyzji administracyjnej o ustanowieniu użytkowania – na potwierdzenie tej tezy, nie przedstawił. Dowodu takiego przedstawić nie mógł. Jak bowiem wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, a przede wszystkim odpisu z Księgi Wieczystej KW Nr 19604-J J. w [...] stała się prawnym użytkownikiem przedmiotowych gruntów w wyniku umowy kupna-sprzedaży z listopada 1972 r. Dokumentacja dołączona do wniosku o wpisanie w omawianej Księdze Wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa a zarządcy i użytkownika ww. J. wskazuje, iż przed umową sprzedaży był to teren prywatny. Zatem tytułu prawnego doń w postaci prawa użytkowania w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 VII 1961 r. zarządca Pracowniczego Ogrodu Działkowego "S." w chwili jego powstania nie mógł uzyskać. Oznacza to, że Polski Związek Działkowców – jak słusznie zauważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – mógł na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 V 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przejąć tylko majątek pracowniczego ogrodu działkowego, który ten w dniu wejścia w życie tej ustawy posiadał. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył cyt. art. 32 ustawy z dnia 6 V 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych dokonując jego błędnej wykładni. Z tego względu na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę kasacyjną Polskiego Związku Działkowców należało oddalić.