I OSK 64/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Henryk Dolecki, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Łd 1077/02 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 17 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa jazdy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Skarbu Państwa /kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi/ na rzecz adw. W. H. oraz adw. J.O. kwotę po 120 /słownie: sto dwadzieścia/ zł tytułem nieopłaconej pomoc prawnej udzielonej z urzędu, 3. zasądza od S. H. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 120 /kwotę: sto dwadzieścia/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygn. akt I OSK 64/05 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 8 września 2004 r. 3/II SA/Łd 1077/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa jazdy. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. po rozpatrzeniu wniosku S. H. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2002 r. (...), działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1, art. 157 par. 1 i 2, art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./, par. 193 ust. 1, 2 i 3, par. 195 ust. 1 i 2, par. 210 oraz par. 211 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. - w sprawie ruchu na drogach publicznych, wydanego w wykonaniu ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku na drogach publicznych /Dz.U. nr 53 poz. 295 ze zm./ - utrzymało w mocy własną decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Komunikacji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] czerwca 1971 r. w części dotyczącej wydania S. H. prawa jazdy kategorii B. W motywach tej decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, iż strona w dniu 29 maja 1971 r. przystąpiła do egzaminu na prawo jazdy kategorii A i B a z umiejętności prowadzenia samochodu otrzymał ocenę niedostateczna. W związku z powyższym decyzja Kierownika Wydziału Komunikacji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] czerwca 1971 r. zarządzająca wydanie prawa jazdy kategorii B S. H., który nie spełniał podstawowej przesłanki ustawowej tj. nie uzyskał pozytywnego wyniku na egzaminie, stanowi naruszenie prawa wskazujące na niemożność pogodzenia tej decyzji z wymaganiami praworządności. Zdaniem organu zaistniała pełna podstawa do przyjęcia, iż decyzja organu z dnia [...] czerwca 1971 r. o wydaniu prawa jazdy kategorii A i B została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w opisanym zakresie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. S. H. wskazał, iż rażące naruszenie prawa nastąpiło w jego przypadku z winy urzędu. Podniósł, że nikt go nie poinformował o niedostatecznej ocenie z praktycznego egzaminu jazdy, mimo że dwukrotnie wymieniał prawo jazdy kategorii A i B na skutek zniszczenia. Dodał także, iż kieruje pojazdami 31 lat i nie był w tym czasie uczestnikiem żadnej kolizji bądź wypadku i uważa to za swój egzamin teoretyczny i praktyczny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę przede wszystkim wskazał przepis art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ pozwalający rozpoznać temu Sądowi wniesioną i nierozpoznaną przed dniem 1 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę. Następnie przytoczony został przepis art. 145 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ określający rodzaje wyroków uwzględniających skargę i wychodząc z przesłanek zawartych w tym przepisie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, co w myśl wskazanego art. 145 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę ich uchylenia. Zaznaczono, iż organ nadzoru dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 par. 1 Kpa. wyjaśnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanych decyzji. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną weryfikowanego orzeczenia administracyjnego stanowiły przepisy rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych /Dz.U. nr 27 poz. 183 ze zm./ wydanego w wykonaniu ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku na drogach publicznych /Dz.U. nr 53 poz. 295 ze zm./. Z dyspozycji par. 195 ust. 2 powołanego rozporządzenia wynika, iż prawo jazdy kategorii B może otrzymać osoba, która opowiada warunkom określonym w par. 194 ust. 2 pkt 2-5, czyli między innymi wykaże się przed komisja egzaminacyjną posiadaniem kwalifikacji fachowych w zakresie programu egzaminacyjnego ustalonego przez Ministra Komunikacji. Szczegółowe warunki wydawania prawa jazdy zostały ustalone w załączniku nr 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym, właściwy do spraw komunikacji organ prezydium powiatowej rady narodowej wyda prawo jazdy odpowiedniej kategorii na podstawie dodatniej oceny przez komisję egzaminacyjną kwalifikacji fachowych ubiegającego się o prawo jazdy /ust. 9 załącznika/. Natomiast jak podkreślił Sąd I instancji z akt sprawy jednoznacznie wynika, że S. H. przystąpił do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje fachowe w zakresie prawa jazdy kategorii A i B w dniu 29 maja 1971 r. w Ośrodku Ligi Obrony Kraju w Ł. Na drugiej stronie protokołu przeprowadzonego egzaminu, sporządzonego przez Komisję egzaminacyjną, pod pozycją 39 umieszczone zostało imię i nazwisko strony oraz zapis "umiejętność prowadzenia samochodu - Nied.". Ponadto na drugiej stronie druku podania o wydanie prawa jazdy w części III, dotyczącej wyniku egzaminu, podane zostało przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej, z powołaniem się na protokół, że S. H. nie posiada kwalifikacji fachowych do uzyskania prawa jazdy kategorii A i B i do egzaminu poprawkowego może przystąpić nie wcześniej niż po upływie 1 tygodnia. Z opisu wynika, iż skarżący wykazał się przed komisją egzaminacyjną umiejętnościami w zakresie przepisów o ruchu drogowym w stopniu dostatecznym, z budowy, obsługi i techniki prowadzenia pojazdów samochodowych w stopniu dostatecznym, z prowadzenia motocykla w stopniu dostatecznym i z prowadzenia samochodu w stopniu niedostatecznym. W tym stanie rzeczy jak konkludował Sąd wydane [...] czerwca 1971 r. S. H. prawo jazdy kategorii B nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych a w szczególności naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych /par. 195 ust. 2 tego rozporządzenia/. S. H. nie wykazał się posiadaniem kwalifikacji fachowych w zakresie prawa jazdy kategorii B, a zatem nie mógł otrzymać prawa jazdy tej kategorii bez przeprowadzenia powtórnego egzaminu. Z wyjaśnień skarżącego, jak również z materiałów zgromadzonych w toku postępowania wynika, iż nigdy nie przystępował on do egzaminu powtórkowego na prawo jazdy kategorii B. Wobec powyższego w ocenie Sądu wydane w dniu [...] czerwca 1971 r. prawo jazdy kategorii B stronie, dotknięte było wadą nieważności, ponieważ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych stąd też zasadne było wobec spełnienia przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego też oddalono wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik S. H. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i cytat "art. 156 par pkt 2 Kpa" - koniec cytatu, poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż w sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa gdy tymczasem szereg okoliczności a w szczególności ponad 30 letnia odległość czasowa od wydania decyzji przyznającej prawo jazdy, niekompletność materiału dowodowego, pewien bałagan w aktualnie istniejącej dokumentacji i opieszałość organu administracji nie pozwala na wyciągnięcie takiego wniosku. Powołując się na powyższe naruszenie prawa zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego -uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego S. H. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutu oparty na podstawie art. 174 pkt 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji /porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. FSK 80/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 12/. Pełnomocnik skarżącego wskazując na naruszenie prawa procesowego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, statuuje zasadę, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógłby być wystarczający do podważenia zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcie oddalające skargę nie jest następstwem zastosowania wskazanego art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zastosowanie tego przepisu stanowi skutek procesu myślowego, poprzedzającego wydanie wyroku. Innymi słowy, błędne rozstrzygnięcie jest jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu przez Sąd administracyjny funkcji kontroli legalności kwestionowanych decyzji. Jednakże powiązanie powyższego przepisu ustawy procesowej z art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na merytoryczne ustosunkowanie się do tak wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej. Powołany wyżej przepis stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zastosowanie tej normy prawnej uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek negatywnych albowiem stosownie do treści art. 156 par. 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 par. 1, 3, 4 i 7 jeżeli od dnia doręczenia decyzji lub ogłoszenia nie upłynęło 10 lat a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przedmiotem oceny legalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pozostawały decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stwierdzające nieważność decyzji Kierownika Wydziału Komunikacji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] czerwca 1971 r. w części dotyczącej wydania S. H. prawa jazdy kategorii B z powodu rażącego naruszenia prawa. Uznając istnienie podstaw do orzekania w tej sprawie Sąd I instancji trafnie przyjął, że decyzja dot. wydania prawa jazdy określonej kategorii nie jest aktem, który może wywołać nieodwracalne skutki. Naruszenie prawa stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa odnosi się do wszystkich norm prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Charakteryzowana wada decyzji określona w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej lecz dotyczy stanu prawnego sprawy. W judykaturze powszechnie uznaje się konieczność eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienie w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa można mówić gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi ustanowionemu w przepisie prawa tj. gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie. Taką wadę zawierała w sobie decyzja z 1971 r. o wydaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B. Z lektury akt przedmiotowej sprawy w sposób niewątpliwy wynika, iż przystępując w dniu 29 maja 1971 r. w Ośrodku Ligi Obrony Kraju w Ł. do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje fachowe w zakresie prawa jazdy kategorii A i B, S. H. z umiejętności prowadzenia samochodu otrzymał ocenę niedostateczną i mimo nie odbycia egzaminu poprawkowego w tym zakresie wydano stronie przedmiotowe prawo jazdy, co uczyniono decyzją Kierownika Wydziału Komunikacji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] czerwca 1971 r. Okoliczność tę prawidłowo ocenił w motywach zaskarżonego wyroku również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny jako chybiony uznał zarzut niekompletności materiału dowodowego. W związku z powyższym powołana decyzja z dnia [...] czerwca 1971 o zarządzeniu wydania prawa jazdy w tym dot. kategorii B S. H. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa a to przepisu par. 195 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych /Dz.U. nr 27 poz. 183/, który określał, iż prawo jazdy kategorii B może otrzymać osoba, która odpowiada warunkom określonym w par. 194 ust. 2 pkt 2-5, tj. w szczególności wykaże się przed komisja egzaminacyjną, posiadaniem kwalifikacji fachowych w zakresie programu egzaminacyjnego ustalonego przez Ministra Komunikacji. Szczegółowe warunki wydawania prawa jazdy ustalone zostały w załączniku do tego rozporządzenia, zgodnie z którym, właściwy do spraw komunikacji organ prezydium powiatowej rady narodowej wyda prawo jazdy odpowiedniej kategorii na podstawie dodatniej oceny przez komisję egzaminacyjną kwalifikacji fachowych ubiegającego się o prawo jazdy /ust. 9 załącznika/. Brak dodatniej /pozytywnej/ oceny z egzaminu praktycznego - nauki jazdy stanowił przeszkodę do wydania stronie w dniu [...] czerwca 1971 r. prawa jazdy kategorii B bowiem ten w opisanym zakresie nie posiadał wymaganych kwalifikacji zaś wydanie tego prawa jazdy dotknięte było wadą nieważności, ponieważ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych. Dlatego też w okolicznościach tej sprawy prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął w zaskarżonym wyroku, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1971 r. w części dotyczącej prawa jazdy kategorii B było zasadne, gdyż spełniona została przesłanka, o której stanowi przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Wydanie skarżącemu przez organ administracji prawa jazdy kategorii B wbrew literalnemu przepisowi powołanego par. 195 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w sprawie ruchu na drogach publicznych nie pozwala na uznanie argumentacji skargi w zakresie braku podstaw do zastosowania art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Natomiast wykazywana w skardze kasacyjnej 30 letnia odległość czasowa od wydania decyzji nie stanowi negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i nie stanowi też okoliczności, która legalizowałaby rażące naruszenie prawa. Pozostałe zarzuty dotyczące bałaganu w aktualnej dokumentacji czy też opieszałości organów administracji nie mogą wpłynąć na zmianę wyżej wyrażonego poglądu o prawidłowości stanowiska Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Tym samym w okolicznościach tej sprawy uznano, iż skarżący nie przedstawił usprawiedliwionych podstaw kasacji a to spowodowało oddalenie jego skargi na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w związku z par. 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszone przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./. Przyznanie prawa pomocy skarżącemu nie zwalniało go od obowiązku zwrotu kosztów postępowania dlatego też na podstawie art. 248 w zw. z art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji orzeczenia.