II SA/Po 350/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M.Geremek Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) WSA Barbara Koś Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu w dniu 01 września 2004r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wielkopolskiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; o d d a l a s k a r g ę /-/ B. Koś /-/ W. Zygmont /-/ T.M. Geremek T.M. Państwowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej, skierowaną do właściciela obiektu, nakazał obniżyć natężenie hałasu przenikającego z lokalu "B" w K. do mieszkań znajdujących się nad tym lokalem w godzinach nocnych, do norm obowiązujących w Polsce, a nadto nakazał do czasu wykonania tego nakazu, zaniechanie działalności rozrywkowej po godz. 22°° w okresie do 31.05.2000r. W tymże lokalu działalność gastronomiczną i rozrywkową prowadził najemca M. S. - właściciel PHU "A" w K. Decyzja oparta została na wynikach pomiaru hałasu wskazujących przenikanie do mieszkań hałasu o natężeniu 45,4 dB, podczas gdy dopuszczalna norma dla tej pory doby wynosi 25 dB. W związku z odwołaniem M. S. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. Oddział Zamiejscowy w K. decyzja z dnia [...] nr [...] przekazująca sprawę PIS w K. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, że zachodzi potrzeba ustalenia czy i w jakim zakresie działalność zakładu gastronomicznego miała lub mogła mieć wpływ na zdrowie mieszkańców lokali znajdujących się nad lokalem gastronomicznym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 2, art. 37 ustawy o Inspekcji Sanitarnej i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie albowiem stało się bezprzedmiotowe. Uzasadniając decyzję organ I instancji stwierdził, że z informacji uzyskanej z Wydziału Inicjatyw Gospodarczych Urzędu Miejskiego w K. wynika, iż M.S. zgłosił likwidację działalności gospodarczej w lokalu w dniu [...]. Ponadto w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w czasie od wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego do czasu uchylenia jej przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P.- Oddział Zamiejscowy w K. nie odnotowano żadnych skarg mieszkańców na działalność lokalu gastronomicznego. Wielkopolski Inspektor Sanitarny w P. Oddział Zamiejscowy w K. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt l k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zaprzestanie działalności gospodarczej przez M. S. spowodowało skutek w postaci braku przedmiotu sprawy. Nie występują bowiem w tym stanie faktycznym żadne zagrożenia dla zdrowia mieszkańców sąsiadujących z lokalem, w którym prowadzona była działalność gastronomiczna. Natomiast nie jest przedmiotem oceny organów inspekcji sanitarnej umowa najmu łącząca najemcę z właścicielem i wzajemne stąd wynikające stosunki. W skardze na powyższą decyzję M.S. domagał się stwierdzenia jej nieważności i niezgodności z prawem jak również stwierdzenia, że pierwsza decyzja PIS w K. z dnia [...] jest nieważna i niezgodna z prawem, ewentualnie ("z ostrożności procesowej"), wznowienia postępowania "na podstawie naruszenia prawa". Zaskarżonej decyzji zarzucił, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, że została skierowana do osoby nie będącą stroną w sprawie, że zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, oraz że została wydana bez podstawy prawnej. Zarzuty te - jak precyzuje skarżący- "dotyczą całości postępowania administracyjnego, które zostało zakończone wydaniem tej decyzji". Skarżący stwierdził przede wszystkim, iż postępowanie zostało umorzone , żeby nie rozpatrywać sprawy, gdyż wydana pierwsza decyzja z dnia [...] została oparta o fałszywe dane a postępowanie było "naznaczone rażącym naruszeniem prawa". Skarżący rozwijając swoje stanowisko w uzasadnieniu skargi stwierdził, że pierwsza "wydana decyzja dla mojej osoby - podmiotu gospodarczego" spowodowała, że w dniu [...] skarżący zawiesił działalność gospodarczą gdyż ze względów finansowych nie był w stanie zastosować się do nałożonego obowiązku a następnie zlikwidował "podmiot gospodarczy którego był właścicielem". Pierwotna decyzja nakazywała nie skarżącemu jako najemcy, ale właścicielowi lokalu usunięcie nadmiernego przenikania hałasu. Skarżący twierdzi, że jako najemca prowadził działalność zgodnie z ustalonym przeznaczeniem lokalu użytkowego (od 1992r.), którą ustalił wynajmujący (właściciel lokalu użytkowego za pośrednictwem Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Kaliszu). Wobec tego - twierdzi skarżący - jako najemca nie mógł odpowiadać za wady lokalu użytkowego. Skarżący stoi na stanowisku, że stwierdzenie organu odwoławczego, że stosunek prawny łączący wynajmującego najemcę nie jest ważny, nie jest zasadne, gdyż to właśnie on ustala stronę odpowiedzialną za wystąpienie naruszeń przepisów i obowiązek ich usunięcia , i stanowi kto jest właściwą stroną decyzji. Umorzenie nie jest zasadne, gdyż ten lokal użytkowy istnieje w dalszym ciągu jak i właściciel obiektu Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. Oddział Zamiejscowy w K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddala skargę, jako bezzasadną. Powody. Decyzja o umorzeniu postępowania wydana została bez naruszenia przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji państwowej obligowane są do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość jest zdolnością prawną organu administracji do rozpatrywania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Można ją określić także jako kompetencję, powierzenie danemu organowi rozstrzygania określonego rodzaju spraw administracyjnych. Następuje ono bądź przez wskazanie w ustawie bądź w postaci tzw. delegacji ustawowej. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Sanitarny był właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpatrzenia sprawy. Wszczął postępowanie po otrzymaniu od Prezydenta Miasta K. pisma z dnia [...] w sprawie zakłócania ciszy nocnej przez hałas przenikający do mieszkań przyległych do prowadzonej przez skarżącego restauracji "B". Z przebiegu postępowania wynika, że oceniając wyniki pomiaru hałasu inspektor sanitarny uznał, iż jego poziom stanowi naruszenie wymagań zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenie zdrowia ludzi. Powierzenie inspektorowi sanitarnemu załatwiania takiego rodzaju spraw administracyjnych nastąpiło w ustawie. Ustawa o Inspekcji Sanitarnej art. 1 ustawy stanowi, że jest ona powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego m. in. przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych. Z art. 27 ustawy wynika w takiej sytuacji inspektor sanitarny był organem właściwym do nakazania w drodze decyzji, usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych jak i m.in. do unieruchomienia zakładu pracy lub jego części. Wojewódzki Inspektor Sanitarny był właściwy do rozpatrzenia odwołań od decyzji wydanych w toku niniejszego postępowania bowiem przysługuje mu właściwość instancyjna. Ten rodzaj właściwości oznacza zdolność prawną organu administracji publicznej do prowadzenia weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej są określone w k.p.a., jednakże z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami mają postanowienia szczególne odrębnych ustaw co do wyznaczenia innego organu wyższego stopnia. Właściwość instancyjna jest przyznana organom wyższego stopnia oraz w ograniczonym zakresie również ministrom. W rozpatrywanej sprawie właściwość instancyjna została ustawowo przyznana Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu jako organowi wyższego stopnia. Przepis art. 12 ust. pkt 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia jest w stosunku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. W niniejszej sprawie właściwość rzeczowa, miejscowa i funkcjonalna organów sanitarnych ( PIS i PWIS) pozostaje stabilna w przebiegu dotychczasowego postępowania i nie zachodzą żadne podstawy do stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. Wbrew zarzutom zaskarżona decyzja jaki i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji o umorzeniu postępowania zasadnie została skierowana do skarżącego, jako właściwego podmiotu. Skarżący był podmiotem gospodarczym prowadzącym restaurację "A" w Kaliszu. W rozumieniu art. 2 ustawy prawo działalności gospodarczej, był jako osoba fizyczna przedsiębiorcą, który zawodowo, we własnym imieniu podjął i wykonywał działalność gospodarczą. Zachodził adekwatny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy prowadzeniem przez skarżącego w restauracji działalności gastronomicznej i rozrywkowej, a przenikaniem hałasu wytwarzanego w lokalu do mieszkań - sporny był tylko jego poziom. W związku z tym skarżący został prawidłowo określony przez organy sanitarne jako strona postępowania. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Skoro zaś nakaz ograniczenia przenikalności hałasu do sąsiednich lokali, został skierowany do skarżącego jako podmiotu gospodarczego, to także dalsze decyzje wydane już w toku ponownego rozpatrywania sprawy należało również kierować do skarżącego jako strony. Z przebiegu postępowania wynika, że skarżący identyfikuje się z przynależną mu z pozycją strony i faktycznie i aktywnie bierze udział w postępowaniu. Zasadne jest umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości bowiem w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a więc umorzenie postępowania nie naruszało art. 105 § 1 k.p.a. oraz nie naruszało interesu strony skarżącej. Umorzenie postępowania jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Okolicznością niesporną jest, że skarżący w dniu [...] zawiesił działalność gospodarczą, a następnie zlikwidował prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą (PHU "A"). Przestał więc najpierw działać, a następnie istnieć prawnie podmiot gospodarczy, którego ubocznym skutkiem funkcjonowania było powstawanie hałasu przenikającego do mieszkań. Zdarzenie to nastąpiło w na takim etapie postępowania administracyjnego, w którym nie było w obrocie prawnym żadnej decyzji nakładającej na skarżącego jakiekolwiek obowiązki w zakresie ograniczenia poziomu natężenia hałasu przenikającego do mieszkań. Wielkopolski Wojewódzkie Inspektor Sanitarny [...] uchylił bowiem nakładającą takie obowiązki decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale ponowne rozpatrywanie sprawy, w dacie likwidacji działalności gospodarczej przez skarżącego, nie osiągnęło etapu decyzyjnego, do którego potrzebne było - zgodnie z nakazem organu odwoławczego - ustalenie czy i w jakim zakresie działalność zakładu gastronomicznego miała lub mogła mieć wpływ na zdrowie mieszkańców lokali znajdujących się nad lokalem gastronomicznym. Wobec tego powstała sytuacja, w której brak jest podstawowego elementu stosunku materialnoprawnego (brak przedmiotu postępowania), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez merytoryczne rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok z 24. 04.2003r. NSA III SA 2225/01 Biul. Skarb. 2003/6/25 ). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, że postępowanie zostało umorzone, żeby nie rozpatrywać sprawy, gdyż wydana pierwsza decyzja [z dnia [...]] została oparta o fałszywe dane a postępowanie było "naznaczone rażącym naruszeniem prawa". Przede wszystkim - jak już była o tym mowa wyżej- wydana pierwsza decyzja została uchylona, a więc wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może już a być przedmiotem oceny prawnej, następnie wskutek likwidacji podmiotu gospodarczego ustała emisja hałasu i zabrakło przedmiotu postępowania, ponadto powołany wyżej przepis mówi, że organ "wydaje" decyzję o umorzeniu postępowanie co oznacza, że razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania z jakiejkolwiek przyczyny, kwestia umorzenia postępowania nie jest pozostawiona uznaniu- organ musi umorzyć bezprzedmiotowe postępowanie. Natomiast niniejsze postępowanie nie dotyczy ewentualnych sporów cywilnych pomiędzy skarżącym i właścicielem czy wynajmującym, a ponadto rozstrzygnięcie ewentualnego sporu cywilnego nie mogłoby stanowić tzw. zagadnienia wstępnego mogącego mieć wpływ na wynik postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Bezzasadny jest zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Decyzja o umorzeniu postępowania jako orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia zawiera uzasadnienie faktyczne wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody , na których się oparł (art. 107 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, decyzja zawiera ustalenie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i materiału dowodowego w sprawie. Natomiast uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Brak podstaw do uznania za zasadny zarzut nieważności postępowania jak również nie można się w konstrukcji uzasadnienia decyzji dopatrzyć naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł Sąd jak w wyroku. /-/ B. Koś /-/ T.M. Geremek /-/ W. Zygmont