II SA/Ka 1719/02

Dnia 9 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: referent stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2004 roku, sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku Nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Decyzją z dnia [...]roku Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dla A. O. w całości obejmującej zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych na gabinet lekarski w budynku mieszkalnym położonym na terenie B. przy ulicy [...] na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor złożył wniosek w trybie przewidzianym przepisami prawa oraz dołączył projekt budowlany wraz z opiniami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ stwierdził, że planowana inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. C., właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Wskazał w swoim odwołaniu, że już wcześniejsze decyzje dotyczące przedmiotowej nieruchomości wydawane były z naruszeniem prawa i już sama ta okoliczność powoduje, że zaskarżona przez niego decyzja jest wadliwa. W szczególności podniósł, że gabinet lekarski (ginekologiczny) był już prowadzony przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a zatem działalność ta, jego zdaniem była nielegalna, albowiem wcześniej nie dokonano zmiany sposobu użytkowania tej części budynku, w której działalność ta była prowadzona. Dalej wskazał, że w wyniku wydania zaskarżonej decyzji działalność wnioskowana przez inwestora urasta do rangi "małej kliniki ginekologiczno-położniczej", która stanowić będzie jeszcze większą uciążliwość dla okolicznych mieszkańców. Podniósł kwestie związane z nieprzestrzeganiem przez A. O. ustalonych godzin przyjmowania pacjentów, kwestię związaną z uciążliwościami komunikacyjnymi, które w jego ocenie powodują, iż parkujące samochody w związku z działalnością gabinetu utrudniają i blokują dojazd do sąsiednich nieruchomości. Wskazał ponadto, że prowadzona działalność powoduje zanieczyszczenie środowiska poprzez zaśmiecanie terenów zielonych a także poprzez notoryczne spalanie odpadów medycznych. Wskazał, że wydanie decyzji w tej sprawie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska.. Zarzucił także naruszenie innych przepisów tej ustawy, m.in. art. 1 pkt 3, 6, 7 i 11, art. 3 pkt 3, art. 11, art. 28, art. 72 pkt 2. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, a to poprzez nie nałożenie na inwestora obowiązku urządzenia dojazdu i parkingu we własnym zakresie i na własny koszt. Nadmienił w odwołaniu o interesie lokalnej społeczności, z którym to interesem sprzeczna jest działalność inwestora. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Rozpatrując to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podważana przez skarżącego legalność prowadzenia gabinetu lekarskiego na terenie przedmiotowej nieruchomości nie znajduje uzasadnienia, albowiem to właśnie decyzja Starosty B. z dnia [...] roku, powoływana przez skarżącego w odwołaniu od decyzji, potwierdza legalność użytkowania istniejącego gabinetu lekarskiego. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wskazał, że inwestycja nie należy do inwestycji wymienionych w Rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. W związku z tym nie zachodziła w ocenie organu podstawa do sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Odnośnie zarzutu braku budowy parkingu, to wskazana przez skarżącego ustawa o drogach publicznych nie nakłada na inwestora takiego obowiązku, a jedynie wskazuje na możliwość ewentualnego partycypowania podmiotów gospodarczych w kosztach utrzymania, budowy, bądź modernizacji dróg. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący poza argumentami wyrażonymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazał na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności na naruszenie art. 7, 10 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenia tego dopatrywał się w tym, iż organy administracyjne nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, nie zapewniły wszystkim stronom postępowania możliwości czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranego materiału, a ponadto, że organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na motywy wyrażone wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podziela argumentów, które zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych -–Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję Sąd nie jest związany zarzutami skargi i dokonuje kontroli jej legalności na gruncie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa. Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Z kolei przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. W świetle treści powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zmiana przeznaczenia części budynku mieszkalnego na gabinet lekarski wymagała pozwolenia właściwego organu. Niezależnie od nakazu odpowiedniego stosowania art. 32 Prawa budowlanego, na podstawie delegacji zawartej w art. 72 Prawa budowlanego przy udzielaniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, stosować należało postanowienia Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 roku w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 roku, Nr 10, poz. 47). Zgodnie z treścią § 10 powołanego Rozporządzenia właściwy organ wydawał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz obowiązującymi Polskimi Normami. Do przepisów techniczno-budowlanych, o jakich mowa w § 10 powołanego Rozporządzenia, zaliczyć należy w szczególności przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst. jedn. Dz.U. z 1999 roku Nr 15, poz. 140 z późn. zm.). Zgodnie z § 14 ust. 1 tego Rozporządzenia do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania. Z kolei § 18 ust. 1 stanowi, że w zagospodarowaniu działki budowlanej należy zapewnić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W świetle powyższych zapisów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na uwzględnienie zasługują te zarzuty skarżącego, które dotyczą kwestii związanych z uciążliwością dojazdu do działek sąsiednich i z parkowaniem pojazdów, spowodowaną prowadzeniem gabinetu lekarskiego. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było stwierdzenie zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z warunkami technicznymi, w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia. Z decyzji tego organu nie wynika w żaden sposób, że organ podjął działania pozwalające wyjaśnić i ocenić te kwestie. Z kolei organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołania w tym zakresie ograniczył się wyłącznie do ich oceny w świetle powoływanej przez skarżącego ustawy o drogach publicznych. Jakkolwiek trafnie organ zauważył, że zarzuty te na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych nie znajdują uzasadnienia, to jednak jego obowiązkiem było rozpatrzenie tych zarzutów w pierwszej kolejności na gruncie przepisów prawa budowlanego, czego nie uczynił. Nie można w niniejszym postępowaniu przesądzić, czy dokonana zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na gabinet lekarski w istocie powoduje naruszenie powołanych przepisów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie wyjaśniono bowiem tych okoliczności, nie zebrano odpowiedniego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a zatem naruszono procedurę w taki sposób, że jej naruszenie mogło w ocenie Sądu mieć znaczący wpływ na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż nie są one zasadne i w tym zakresie Sąd podziela stanowisko organów obu instancji. Z uwagi jednak na przesądzającą w sprawie kwestię nie zbadania zgodności zamierzonej inwestycji z § 14 i § 18 warunków technicznych, zarzuty te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W dalszym postępowaniu organ pierwszej instancji przystępując ponownie do rozpoznania wniosku o zmianę sposobu użytkowania będzie miał w pierwszej kolejności na uwadze zmiany przepisów prawa budowlanego, jakie zostały wprowadzone w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji a datą, w której wyda ponowne rozstrzygnięcie, albowiem rozstrzygnięcie to winno być oparte na przepisach obowiązujących w dacie wydawania decyzji lub postanowienia. Ponadto organ ustali, czy i w jakim zakresie przedmiotowa zmiana już została dokonana i w zależności od tych ustaleń podejmie stosowne działania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – właściwy do rozpoznania tej sprawy na mocy art. art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) - uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać albowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 ustawy p.s.a. w związku z art. 97 § 1 cytowanej wyżej ustawy przepisy wprowadzające(...). O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec nie złożenia przez skarżącego, reprezentowanego przez adwokata wniosku w tej kwestii (art. 210 § 1 p.s.a.).