I OSK 1323/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt II SA/Po 1477/02 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt II SA/Po 1477/02, oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Starosta Koniński orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy odkrywki węgla brunatnego nieruchomości położonej w gminie K., obrębie A., oznaczonej w ewidencji jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 3,3200 ha, stanowiące własność A. M. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. i tym samym stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] marca 2002r. Starosta Koniński, działając na podstawie art.122 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. 2000 r., Nr 46, poz. 543) i art.104 k.p.a., udzielił Kopalni Węgla Brunatnego "[...]" S.A. w K. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wywłaszczonej nieruchomości, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2002 r. Kopalnia Węgla Brunatnego "[...]", realizująca wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej cel publiczny, zwróciła się o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości będących przedmiotem wywłaszczenia. Wniosek motywowała, powołując się na projekt techniczny, koniecznością odwiercenia w roku 2002 studni odwadniających bariery zewnętrznej odkrywki J. [...]. Organ wskazał, że zadaniem studni jest odwodnienie odkrywki z wyprzedzeniem umożliwiającym bezpieczną eksploatację nakładu i węgla, a przeprowadzenie przez wykonawców robót zaplanowanych w związku z odwiercaniem studni głębinowych, wymaga udostępnienia działki nr [...] najpóźniej do 15 marca 2002 r. Natomiast działka nr [...] przewidziana jest, zgodnie z częścią szczegółową planu ruchu Kopalni Węgla Brunatnego "[...]" do zajęcia w pierwszych dniach maja 2002 r. Skutkiem zaniechania udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanych wyżej nieruchomości byłoby, w ocenie organu, uniemożliwienie realizacji celu publicznego, jakim jest wydobywanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa. Ponadto, zdaniem Starosty, zwłoka w zajęciu przedmiotowych nieruchomości realnie zagraża dobrom chronionym, określonym w art.108 §1 k.p.a. Opóźnienie frontu robót, o których mowa we wniosku o udzielenie zezwolenia, może zakłócić cały proces technologiczny zbierania nakładu i eksploatacji złoża, a to skutkować będzie ciężkimi stratami dla gospodarki narodowej. Powstałoby ponadto realne zagrożenie braku dostaw węgla brunatnego dla Zespołu Elektrowni P., A., K. Organ podkreślił, że w szeroko pojętym interesie społecznym leży konieczność zabezpieczenia ciągłości dostaw dla potrzeb elektrowni regionu konińskiego celem zapewnienia płynności produkcji energii elektrycznej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. wnosił o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art.122 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art.108 §1 k.p.a. Odwołujący wyraził pogląd, że nie było podstaw do zastosowania wymienionych wyżej przepisów, gdyż nie zostały spełnione wymienione w tych przepisach przesłanki. Po rozpoznaniu odwołania A. M. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2002r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skoro decyzja o wywłaszczeniu stała się decyzją ostateczną w postępowaniu administracyjnym, bo Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2002 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, to tym samym postępowanie dotyczące zezwolenia na zajęcie nieruchomości skarżącego stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa, bo własność nieruchomości przeszła już na Skarb Państwa. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2002 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, podnosząc iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 105 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 108 kpa przez błędne uzasadnienie bezprzedmiotowości postępowania, a także nie zajęcie stanowiska, co do zarzutów skarżącego przedstawionych w odwołaniu. Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania, podtrzymując stanowisko i wskazując na zakończenie postępowania wywłaszczeniowego w postępowaniu administracyjnym. Uczestniczka postępowania Kopalnia Węgla Brunatnego "[...]" S.A. w K. wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że Starosta Koniński decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] stwierdził wygaśnięcie prawomocnej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2002 r. z uwagi na nabycie przez Kopalnię Węgla Brunatnego "[...]" S.A. własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w drodze umowy sprzedaży zawartej ze skarżącym. Skarżący A. M. na rozprawie w dniu 10 września 2004 r. przyznał, że sprzedał przedmiotową nieruchomość uczestnikowi postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) – uznał, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2002r. nie narusza prawa. Sąd wskazał, że decyzja Starosty Konińskiego z dnia [...] marca 2002r. została wydana w oparciu o przepisy art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 108 kpa. z uwagi na konieczność podjęcia niezbędnych robót umożliwiających bezpieczną eksploatację węgla brunatnego i zapewnienie ciągłości dostaw węgla oraz płynności produkcji energii elektrycznej w rejonie konińskim przed dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości A. M. była decyzją ostateczną od dnia [...] kwietnia 2002 r. i z tą chwilą nastąpiło przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ( art.121 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Od tego momentu właściciel nieruchomości mógł swobodnie korzystać z przysługującego mu władztwa i dokonywać tam wszelkich niezbędnych prac, oczywiście w ramach istniejącego porządku prawnego. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie przyjął, że skoro doszło do zmiany stosunków własnościowych po wydaniu zaskarżonej decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] marca 2002 r., to orzekanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości przez obecnego właściciela nieruchomości stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 kpa uchylił decyzję organu pierwszej instancji i postępowanie w tej sprawie umorzył. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nietrafny jest też zarzut skarżącego, co do naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące i zawiera wszystkie elementy określone w powyższym przepisie. Natomiast zarzuty podniesione przez skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2004r. mogą być przedmiotem rozważań jedynie w postępowaniu wywołanym decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości. Od powyższego wyroku A. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący, powołując się na podstawy wymienione w art.174 pkt 1 i 2 ustawy P.p.s.a. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania – art.105 k.p.a, 107 § 3 k.p.a. i art. 108 kpa. przez błędne uzasadnienie bezprzedmiotowości postępowania a także naruszenie art. 6, 7, 8, 9 ,11 i 12 k.p.a. przez nieodniesienie się do zarzutów zawartych w skardze i jej uzupełnieniu. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd nie przeprowadził badania całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, nie odniósł się co do zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie uzasadnił stanowiska zgodnie z wymogami wynikającymi z art.107 § 3 k.p.a. Skarżący podkreślił, że Sąd Wojewódzki pominął fakt, że wykonując decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości zniszczono porzeczki i jabłonie narażając skarżącego na straty, gdyż mógł z tego tytułu jeszcze osiągnąć korzyści , a ponadto naruszono przysługujące wówczas skarżącemu prawo własności i mimo tego naruszenia oraz poniesienia strat tej okoliczności Sąd I instancji nie badał, mimo że skarżącemu z tego tytułu przysługiwałoby roszczenie odszkodowawcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako " P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze podstawami. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Nie jest też zobowiązany ani uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz uzupełniania, modyfikowania lub konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art.174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2). Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię sprowadza się do mylnego zrozumienia treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotezie normy prawnej. Uchybienie normom postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenia prawa materialnego, z tym że należy dodatkowo wykazać, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego powołując się na przepis art.174 pkt 1 i 2 ustawy P.p.s.a nie sprecyzował charakteru naruszenia prawa ani nie wskazał na czym to naruszenie prawa polega. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił wyłącznie naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego : art. 6, 7, 8, 9, 10 , 11 ,12, 105,107 § 3 i 108. Odnosząc się do tak sprecyzowanych zarzutów zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego jest aktem prawa procesowego i przepisy tego aktu mają charakter procesowy, lecz skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Przepisami postępowania, o których mowa w art.174 pkt 2 P.p.s.a. są przepisy tej ustawy, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie jej przepisów. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji i w ich świetle wojewódzkie sądy administracyjne oceniają postępowanie organów, jednak w postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te stosują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których w skardze kasacyjnej nie wskazano. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie uzasadnił bezprzedmiotowość postępowania, nie odniósł się do zarzutów skargi i zarzutów zawartych w piśmie uzupełniającym oraz do zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie uzasadnił stanowiska zgodnie z wymogami art.107 §3 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się zatem do nieprawidłowego, zdaniem skarżącego, uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do powyższych zarzutów stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwięźle przestawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd Wojewódzki odniósł się do zarzutów skargi a także do zarzutów zawartych w piśmie skarżącego z dnia 6 września 2004 r. Trafnie też ocenił Sąd pierwszej instancji, że zarzuty podniesione przez skarżącego we wskazanym wyżej piśmie dotyczyły postępowania wywłaszczeniowego skoro skarżący kwestionował zasadność wywłaszczenia i czynił rozważania dotyczące charakteru prawnego kopalin. Również zarzuty dotyczące ewentualnych roszczeń odszkodowawczych za znajdujące się na przedmiocie wywłaszczenia nasadzenia ( porzeczki i jabłonie) należą do materii postępowania wywłaszczeniowego, bowiem w decyzji o wywłaszczeniu organ orzeka o odszkodowaniu ( art.128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jak wynika z niekwestionowanych przez stronę skarżącą ustaleń Sądu pierwszej instancji właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie zaskarżył ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Prawidłowo też wskazał Sąd Wojewódzki, że skoro po wydaniu decyzji w trybie art.122 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art.108 k.p.a. a przed rozpoznaniem odwołania od tej decyzji stała się ostateczna decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu a mocą jej nastąpiło przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa ( art.121 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to postępowanie prowadzone w trybie art.122 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105§1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wprawdzie naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz nie wskazał, którym konkretnie normom prawa materialnego uchybił Sąd I instancji i na czym to naruszenie miałoby polegać. Dlatego tak określony zarzut prawa materialnego nie może podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.