I OSK 911/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N., J. S., T. S., R. S., E. T., J. T., J. T., Z. T., G. T. A. K., M. S., M. N., E. W., A. Z., A. Z. oraz F. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2004 r. sygn. akt I SA 855/02 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] nr [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzeniu nieważności decyzji z 11 grudnia 1964 r. nr [...] Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia 19 maja 1964 r. numer [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], działając na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm.), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] o powierzchni 6530 metrów kwadratowych z całej nieruchomości o powierzchni około 8660 metrów kwadratowych oraz orzekło o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość spadkobiercom zmarłej J. T. w kwocie 23 508 złotych. Decyzją z dnia 11 grudnia 1964 r. numer [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy decyzję z 19 maja 1964 r. numer [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Gmina Miasta [...] wniosła na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] nr [...] skargę do sądu administracyjnego. W skardze strona skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie dowodów oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w decyzji jej uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm.) poprzez uznanie, że poddane kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym, że istniały przesłanki do stwierdzenia ich nieważności. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2004 r. sygn. akt I SA 855/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym znajdują zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego. Wśród zasad postępowania administracyjnego wymienionych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego istotne znaczenie posiada zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Realizacja tegoż obowiązku następuje poprzez zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (art. 64 § 4 k.p.a.), oraz poprzez umożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Jeżeli więc w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ustali, że istnieje podmiot, który jest stroną w sprawie, bo dotyczy ona jego interesu prawnego lub obowiązku, to powinien taki podmiot wezwać niezwłocznie do udziału w tym postępowaniu. Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że właścicielem nieruchomości położonej w [...] o powierzchni 5 hektarów 45 arów i 20 metrów kwadratowych, dla której była urządzona Kw. 84 .c. ks. wiecz. [...] wyk. L.9, była J. T. Poza sporem pozostaje okoliczność, że na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z 13 listopada 1964 r. wydanego w sprawie sygn. akt II Ns.II.87/64 spadek po J. T., zmarłej w dniu 5 czerwca 1961 r., na podstawie dziedziczenia testamentowego nabyły dzieci: M. M. W., J. M. C., J. A. T., H. A. W., S. A. C. W oparciu o załączone do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku organ ustalił spadkobierców właścicielki nieruchomości z wyjątkiem spadkobierców po H. A. W. Z akt sprawy nie wynika, kto jest spadkobiercą po H. A. W. Ponadto Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej ustalając pełny krąg podmiotów, które winny brać udział w postępowaniu nadzorczym, nie odniósł się do treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 23 października 1975 r. sygn. akt II Ns 641/75 w kontekście brzmienia art. 959 k.c. i art. 961 k.c. Uznając, iż spadkobiercami po J. M. C. są osoby dziedziczące na podstawie dziedziczenia ustawowego, to jest wśród nich także A. C., po którym spadek nabyła także H. M. K. z domu K.. Należy podkreślić, że spadek po A. C. nabyli także E. C., S. C., C. C., K. C., L. S. Osoby te nie brały udziału w postępowaniu nadzorczym. Wreszcie należało ustalić, czy zmarła w dniu 2 października 1988 r. H. N. to ta sama osoba, co H. M. K. z domu K. Jedynie w sytuacji, gdy była to jedna i ta sama osoba możliwe jest uznanie jej spadkobierców za strony postępowania nadzorczego. Od wyroku skargę kasacyjną wnieśli: G. N., J. S., T. S., R. S., E. T., J. T., J. T., Z. T., G. T., A. K., M. S., M. N., E. W., A. Z., A. Z., zaskarżając wyrok w całości. Podstawę skargi kasacyjnej oparto o zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia przez naruszenie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku interesu prawnego Gminy do złożenia skargi; 2) naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na treść orzeczenia – art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że z akt sprawy nie wynika kto był spadkobiercą po H. A. W., pomimo że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego dla m.[...] z 6 maja 1992 r. (III Ns 638/92) o stwierdzeniu nabycia spadku po H. A. W. Na tej podstawie wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że Sąd nie rozważył kwestii interesu prawnego Gminy Miasta [...]. Składanie skargi przez stronę opartej o zarzut naruszenia praw innej strony jest niedopuszczalne. Nie sposób po stronie Gminy Miasta [...] dopatrzyć się interesu prawnego w kwestii braku udziału w postępowaniu wszystkich spadkobierców H. N. Dodatkowo podkreślono, iż WSA dopatrzył się uchybienia organów administracji w braku ustaleń, co do kręgu spadkobierców H. A. W. Owa konstatacja budzi zdziwienie skarżących. W aktach sprawy znajduje się bowiem prawomocne postanowienie o nabyciu spadku po ww. osobie. Skoro zatem domniemanie związane z treścią tego postanowienia nie zostało obalone, to jasne jest, iż krąg spadkobierców po H. A. W. został w sposób wiążący ustalony. Trudno wyjaśnić przyczyny takiego niedopatrzenia Sądu, jednak niewątpliwie stanowi ono uchybienie skutkujące poważną wadliwością zaskarżonego orzeczenia. Strony wnoszące skargę kasacyjną oświadczyły, że brały udział w postępowaniu administracyjnym, a zatem nie można przyjąć, że były pozbawione możliwości obrony swych praw. Gmina Miasto [...] w piśmie procesowym z 19 września 2005 r. wywodziła, że nie miała obowiązku wykazania interesu prawnego. W postępowaniu administracyjnym nie brali udziału spadkobiercy H. N. Sąd administracyjny powołany jest do badania zgodności z prawem, a zatem nie ma znaczenia czyje prawo zostało naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Postępowanie sądowoadministracyjne jest oparte bezwzględnie na zasadzie skargowości. Według art. 50 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego oparta jest na dwóch podstawowych kryteriach: po pierwsze, obrony własnego interesu prawnego; po drugie, obrony praworządności w działaniu administracji publicznej. Krąg podmiotów, których legitymacja oparta jest na ochronie obiektywnego porządku prawnego jest ściśle określona przepisami prawa, z tego względu sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy wnoszący skargę ma legitymację do jej wniesienia. Jednostki samorządu terytorialnego nie zostały powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego. Legitymacja Gminy Miasta [...] opiera się zatem na obronie interesu prawnego. W sprawie wymagało ustalenia, czy Gmina Miasto [...] ma interes prawny wypływający z prawa własności nieruchomości. Z materiału dowodowego w sprawie nie wynika tytuł prawny do części nieruchomości położonej w [...] przy ul. Batorego 1/5. Pełnomocnik Gminy Miasta [...] powołał się na decyzję komunalizacyjną, ale w aktach sprawy decyzji tej brak, jak i wypisu z księgi wieczystej. Podjęte decyzje nie wskazywały Gminy Miasta [...] jako właściciela nieruchomości, na podstawie określonego tytułu prawnego. Decyzje doręczano Prezydentowi Miasta [...] jako wykonującego funkcje starosty (decyzja z 31 maja 1999 r. nr [...]) co wskazywałoby na to, że reprezentował Skarb Państwa, następne decyzje doręczano Zarządowi Miasta Gdyni (decyzja z [...] nr [...], decyzja z [...]. nr [...]) oraz Wojewodzie Pomorskiemu. Należy też podzielić zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem prawa do obrony w zakresie praw procesowych. Interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone. W postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona postępowania. Do jej oceny ustawodawca pozostawił podjęcie obrony. Według art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, podstawą wznowienia postępowania jest: jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na tej podstawie wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Według art. 147 kodeksu postępowania administracyjnego, na tej podstawie wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony. Oparcie na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do uchylenia decyzji jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi. W tym zakresie zasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak pełnej oceny akt sprawy w zakresie mającym wpływ na ustalenie naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.