II SA/Po 250/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Edyta Podrazik (spr.) Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2004 r. przy udziale sprawy ze skarg P.M., H.R., Spółki "A" w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 7 pkt 1, 2,3 litera "a", "b’ i "c"; II. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz każdego ze skarżących zwrot kosztów postępowania w kwocie po [...]zł ([...] złotych). /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ G. Radzicka II SA/Po 250/04 UZASADNIENIE Uchwałą nr [...] z dnia [...]01.2004 r. Rada Miasta P., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08.03.1999 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r.) i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w § 1 ust. 7 pkt 1,2,3, lit. "a","b","c" odrzuciła zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła A." w sprawie nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenu objętego planem na cele przemysłowe, nie wyrażenia zgody na projektowany układ drogowy na obszarze objętym planem, a w szczególności na zaprojektowanie ul. P. i ul. J. jako jednokierunkowych, zakazu umieszczania reklam, złożone przez P.M., H.R. i Spółka "A" w P. W uzasadnieniu podano, iż celem sporządzenia i uchwalenia planu jest m.in. umożliwienie dokonania przekształceń funkcjonalno-przestrzennych związanych z rozwojem istniejącego zakładu przemysłowego – Spółki "B", która złożyła wniosek o przeznaczenie na cele rozbudowy zakładu całości terenów pomiędzy ul. B., ul. L., północną granicą zakładu, torem kolejowej obwodnicy i ul. W. W konsekwencji jest przyjęte w projekcie przeznaczenie powyższego terenu na cele przemysłowe dla jednego inwestora – Spółki "B". Projekt planu zakłada wyposażenie terenu w pełną infrastrukturę techniczną zgodnie z docelowymi potrzebami inwestora. Również układ komunikacyjny na terenie objętym planem podporządkowany jest potrzebom jednego inwestora. Powyższe rozwiązania przewidują docelową likwidację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowo-produkcyjnej na wschód od ul. S., przy czym nastąpić to powinno przez wykup nieruchomości przez inwestora Spółkę "B". Ulice P. i J. mają docelowo ulec likwidacji, przewiduje się jedynie możliwość zjazdu z ul. W. na tereny o funkcji przemysłowej w miejscach obecnych wylotów tych ulic. Projekt planu wyklucza lokalizację urządzeń reklamowych w formie wolnostojących tablic, dopuszcza się jednak wprowadzenie tablic informacyjnych umieszczonych na budynkach i ogrodzeniach. Określanie przeznaczenia poszczególnych terenów mieści się we władztwie planistycznym gminy. Ingerencja planistyczna nie prowadzi do odjęcia prawa własności. Po uchwaleniu planu właścicielom nieruchomości przysługują prawa wynikające z art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej uchwały skargi złożyli P.M., H.R., Spółka "A" w P. Każdy ze skarżących domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności i zarzucał jej naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu każdy z nich zarzucił, że projekt planu uniemożliwia mu rozwój dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu salonu sprzedaży samochodów i warsztatu napraw samochodowych, uniemożliwia mu podjęcie działalności przemysłowej z uwagi na uprzywilejowane traktowanie Spółki "B" i podporządkowanie jego potrzebom rozwiązań przyjętych w planie, zawęża możliwość zbycia nieruchomości innemu podmiotowi, przez co nadmiernie ingeruje w prawo własności i ma znamiona wywłaszczenia. Skargi te zarejestrowane zostały pod sygnaturami II SA/Po 250/04, 253/04 i 254/04, a następnie na zasadzie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Rada Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy przede wszystkim zauważyć, że adresaci uchwały Rady Miasta P. nr [...] z [...] stycznia 2004r., w tym również skarżący, zostali błędnie pouczeni o możliwości zaskarżenia uchwały do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w P., bowiem w oparciu o przepisy ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269), ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) oraz przepisu ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) od 1 stycznia 2004r. sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne i pouczenie winno zawierać wskazanie jako sądu właściwego do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. Nieuzasadnione jest również żądanie Rady Miasta P. odrzucenia skarg, z tego powodu, że skarżący nie wezwali Rady Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa. Kwestię tę zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryna, wyjaśniały już wiele lat temu i w tym zakresie należy organy administracyjne odesłać do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.10.1999 r. (OPS 9/99), która rozstrzyga, że wniesienie skargi na uchwałę odrzucającą zarzut nie jest uzależnione od wezwania rady gminy do naruszenia prawa. Uchwałę tę Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Przechodząc do meritum sprawy należało stwierdzić, że uchwała narusza przepisy obowiązującego prawa. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 nr 15 poz. 139 ze zm.), a pod rządami tej ustawy zapadła zaskarżona uchwała, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Ta swoboda gminy jest jednak ograniczona przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem miejscowy plan zagospodarowania jest uchwalany w wyniku stosowania sformalizowanej procedury określonej przepisami ustawy przewidzianej w art. 16 i 18 ustawy, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna odpowiadać określonym wymogom prawa materialnego, gdyż samodzielność gminy w stanowieniu prawa miejscowego musi być realizowana na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw. Obowiązek poszanowania prawa własności w zagospodarowaniu przestrzennym, został zapisany między innymi w art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 ustawy, zaś zgodnie z art. 33 ustawy, ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednak delegacja wynikająca z art. 33 musi mieć na uwadze przepisy innych ustaw chroniących prawo własności, w tym takich jak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21), czy ustawa Kodeks Cywilny (art. 140). Uprawnienia właścicielskie obejmują możliwość korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób i możliwość rozporządzania nią. Możliwość rozporządzania własnością, poddana jest w obowiązującym prawie niewielkim ograniczeniom np. w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącym o wywłaszczeniu, a istotą istniejących typów własności, bez względu na podmiot czy funkcje, jest ich jednolite traktowanie, bez względy na to, do kogo należą. Tę zasadę narusza projekt planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła A.", ustalając preferencyjne zasady, wyłącznie dla jednego właściciela, na terenach oznaczonych w planie jako "P1" i "P2", a mianowicie zakładu przemysłowego – Spółka "B". Jak wynika z zapisów planu w § 5 i § 6 tereny "P1" i "P2" mają być przeznaczone pod lokalizację jednego zakładu. Taki zapis planu ogranicza możliwość swobodnego korzystania z prawa własności. Jak wynika z zarzutów skarżących oraz treści skarg, skarżący na terenie oznaczonym w projekcie "P2", a więc przemysłowym, obecnie prowadzi działalność handlowo-usługową, a mianowicie salon sprzedaży samochodów i usługi w zakresie naprawy samochodów. Jednak projekt planu docelowo przewiduje ostatecznie likwidację ich działalności gospodarczej na rzecz innego podmiotu. Przejawia się to w tym, że projekt planu przewiduje: - przeznaczenie terenu wyłącznie dla Spółki "B". - wyposażenie terenu w pełną infrastrukturę techniczną zgodnie z docelowymi potrzebami jednego inwestora Spółki "B". - projektowany układ komunikacyjny na terenie objętym planem podporządkowany potrzebom jednego inwestora Spółki "B". - perspektywę likwidacji ulic J. i P., przy których funkcjonuje przedsiębiorstwo skarżących - zakaz lokalizacji urządzeń reklamowych w formie wolnostojących tablic informacyjnych. Jest niespornym, że gmina w ramach władztwa planistycznego może pewne tereny przeznaczać na cele przemysłowe, ale określać ich przeznaczenia na cele jednego zakładu, mogłaby tylko wówczas gdyby tereny te należały już do Spółki "B", natomiast w innym przypadku, określając teren jako przemysłowy musi uwzględniać również interesy każdego podmiotu, który działalnością przemysłową się zajmuje, bowiem taką gwarancję daje art. 22 Konstytucji RP. Nie można podzielić wywodów odpowiedzi na skargę Rady Miasta P., że projekt planu nie wskazuje ewentualnego przyszłego nabywcy nieruchomości obecnie należących do skarżących. Zapisy planu podporządkowane wyłącznie interesom i potrzebom rozwoju Spółki "B" ograniczają drastycznie możliwość zbycia tychże nieruchomości innemu niż wyżej wskazana firma podmiotowi. W ocenie Sądu takie rozumienie władztwa planistycznego ze strony Rady Miasta P. jest niedopuszczalne i stoi w sprzeczności z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji RP, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu cywilnego. W kontekście tak istotnego uchybienia przepisom prawa materialnego niejako mniej istotnym błędem jest to, że kwestionowana przez skarżących uchwała nie spełnia w dostateczny sposób wymogów art. 24 ust. 3 ustawy. W myśl wyżej wymienionego przepisu uchwała winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno przedstawiać sytuację wnoszącego zarzut, tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego planu. Natomiast uzasadnienie prawne winno przedstawiać związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczyły interes prawny skarżącego i tłumaczyć na tle tych norm dlaczego zarzutu postanowiono nie uwzględnić. Powyżej omówionych wymogów uchwała będąca przedmiotem skarg nie zawiera, a jedynie odnosi się do perspektywicznych potrzeb Spółki "B". Uchwała nr [...] posiada jeszcze inną wadę. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa kompetencje do załatwienia sprawy uchwałą wyłącznie radzie gminy, rada nie może scedować na żaden inny organ gminy (zarząd, wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) tego uprawnienia. Skoro więc uchwała stanowi wyraźnie przejaw woli Rady, to zarówno uchwała, jak i jej uzasadnienie, winno być podpisane przez przewodniczącego bądź zastępcę przewodniczącego rady w myśl przepisów art. 19 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). Natomiast jak to wynika z odpisów uchwały będącej przedmiotem skargi uchwała jest wprawdzie podpisana przez Przewodniczącego Rady Miasta P., lecz uzasadnienie podpisał z-ca Prezydenta. Nie można więc stwierdzić, czy uzasadnienie faktyczne i prawne uchwały jest stanowiskiem Rady czy Zarządu. Wreszcie odesłanie skarżących do przepisów art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym zdaje się sugerować, że to Miasto P. zamierza pokrywać koszty związane z rozwojem Spółki "B". Powyższe uchybienia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i naruszenie przepisów prawa materialnego przy opracowywaniu projektu planu, który skarżący kwestionują, spowodowały, że w oparciu o przepisy art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/G. Radzicka