II SA/Ka 1660/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant ref. stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2004 r. sprawy ze skargi E.W., C.W. i M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. umarza postępowanie sądowe ze skargi E. i C. małżonków W., 2. ze skargi M.L. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ż. z dnia [...] nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M.L. kwotę [...] zł /[...]/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uwzględnieniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział [...] w K. z dnia [...] decyzją Burmistrza Ż. z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ust. 1 i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm. – zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym/ ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] B. – Ż. – Z. – odcinek [...] Obwodowa Ż. /od węzła "Ż." do węzła "B."/ km 19 + 500 – km 23,00 + 0,0 – I Etap wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz hydrotechnicznymi związanymi z regulacją potoku L. oraz przebudową istniejących urządzeń – na działkach położonych w Ż.– Z.. W decyzji tej podano w jakich jednostkach urbanistycznych /z określeniem ich symbolu oraz obowiązującej treści/ planowana inwestycja ma być realizowana. Wskazano przy tym, że swoim zasięgiem obejmie ona tereny, których sposób zagospodarowania został określony w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta Ż. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] zmienionym uchwałą tej Rady nr [...] z dnia [...] oraz w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ł. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...], a nadto w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R.-W. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] Rady Gminy R.-W. Odnośnie terenu Gminy Ż. będzie ona realizowana częściowo na terenie, który do [...] r. stanowił część Gminy Ł. Określono także wymagania, które mają być spełnione głównie na etapie realizacji inwestycji, wynikające z przepisów szczególnych, postanowienia uzgadniającego Wojewody [...] z dnia [...] /zmienionego postanowieniem z dnia [...]/ oraz z opracowanego dla tego przedsięwzięcia raportu oddziaływania na środowisko /jako inwestycji szczególnie szkodliwej dla środowiska i zdrowia ludzi/. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że budowa drogi ekspresowej jest uwarunkowana potrzebami rozwoju sprawnej i szybkiej sieci drogowej obsługującej ruch krajowy i tranzytowy międzynarodowy. Będzie ona przebiegać przez tereny zarezerwowane w planie zagospodarowania przestrzennego m. Ż. pod budowę drogi szybkiego ruchu. Od przedmiotowej decyzji odwołania wnieśli A.B. J. i A.J., M.L. oraz S.K. Małżonkowie J. sprzeciwili się /karta [...] akt adm./ wytyczeniu drogi po ich działkach nr [...] i [...] proponując ewentualnie ich wykupienie lub zamianę na podanych w odwołaniu warunkach. M.L w swoim odwołaniu /k. [...] akt adm./ podał, że nie wyraża zgody na wykonanie drogi przy jego działkach nr [...] i [...] przy ul. P. nr [...] w Ż., a to z tego względu że zagrażałoby to stabilności /strukturze/ jego budynku mieszkalnego. Byłby również narażony na działanie hałasu i zanieczyszczenia spalinami. Sprzeciwił się także przesunięciu linii napowietrznej wysokiego napięcia. Nadto zarzucił, że projekt "budowy drogi" jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. S.K. stwierdziła zaś, że nie wyraża zgody na wywłaszczenie jej działek nr [...] i [...] /karta [...] akt admin./. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołań tych nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podało, że zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 43 tej ustawy stanowi zaś, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu przestrzennego. Dalej powołał się organ odwoławczy na ustalenia organu I instancji według których planowana inwestycja znajduje się na obszarze, który zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. znajduje się w n/w jednostkach strukturalnych, dla których ustalenia planu brzmią odpowiednio: 02 G+ 2/2 "W okresie kierunkowym wyprowadzenie ruchu tranzytowego w kierunku Z. ulicą G. tranzytową o przekroju poprzecznym i parametrach technicznych jak na odcinku 01 G+ 2/2..."; 03 G+ 2/2, 04 G+ 2/2 "W okresie kierunkowym wyprowadzenie ruchu tranzytowego w kierunku B.– Z. Ulica główna tranzytowa o przekroju poprzecznym 2 jezdnie po 2 pasy ruchu..."; 061L.1/2 "Droga lokalna w śladzie ulicy K. obsługująca istniejące i powstające tereny mieszkaniowe oraz stanowiąca obwodnicę terenów przemysłowych. Szerokość jezdni 7 m, szerokość w liniach rozgraniczających 25 m". Ponadto przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenach przemysłowo-usługowych, zieleni izolacyjnej i leśnej oraz na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i rzemiosło. Zgodnie zaś z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. inwestycja została ujęta w ustaleniach ogólnych dotyczących podstawowego układu komunikacyjnego, a przebiegać będzie przez tereny upraw polowych /D52RP/ oraz zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej /D30aMM/, gdzie ustalenia planu dopuszczają lokalizację infrastruktury technicznej. Ponadto zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy R.-W. planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarach użytków rolnych R1 /z dopuszczeniem lokalizacji tras i urządzeń komunikacji/ oraz na terenach tras komunikacyjnych /TDK/, a w ustaleniach ogólnych tego planu /§ 22/ przewidziano rezerwę terenu pod projektowaną drogę Ż.-Z. Dalej SKO zwróciło uwagę, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją szczególnego rodzaju, która ma charakter promesy, uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Podstawowym celem tej decyzji jest stwierdzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, z przepisami szczególnymi. Decyzja taka konkretyzuje postanowienia planu przestrzennego i jest potwierdzeniem ograniczeń nałożonych przez plan. Stwierdziło nadto SKO, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie infrastruktury technicznej, takiej jak kanalizacja, sieć drogowa, wodociągowa, energetyczna, telefoniczna nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, który dla danego obszaru przewiduje możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej lub usługowej. W konsekwencji biorąc pod uwagę przytoczone powyżej ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego, jak również fakt, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę drogi ekspresowej, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż jest ona z ustaleniami w/w planów zgodna. Odnosząc się do kwestii zarzutów dotyczących uciążliwości /hałas, spaliny/ objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego SKO zwróciło uwagę, iż z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] uzgadniającego planowane zamierzenie w zakresie ochrony środowiska wynika, że przyjęcie w projekcie budowlanym odpowiednich rozwiązań technicznych i organizacyjnych umożliwi wyeliminowanie szkodliwego oddziaływania w/w drogi na środowisko do granic pasa drogowego. W zakresie ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego zawarto przy tym w decyzji organu I instancji warunek monitoringu hałasu komunikacyjnego w sąsiedztwie budynków mieszkalnych i zastosowania odpowiednich zabezpieczeń /ekrany akustyczne, indywidualna ochrona budynków mieszkalnych/, a w przypadku niemożności dotrzymania obowiązujących norm nakazano utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. W skierowanej na powyższą decyzję SKO do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach skardze C. i E. małżonkowie W. stwierdzili, iż nie zgadzają się na realizację planowanej inwestycji na ich nieruchomości, którą kupili z zamiarem wykorzystania na własne potrzeby. Ewentualnie wyrazili gotowość odstąpienia ich nieruchomości za odpowiednią rekompensatą. Skargę wniósł także M.L. zaprzeczając aby objęta postępowaniem inwestycja była ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., a w jej granicach znajdowały się jego działki. Również po włączeniu z dniem [...] tej części Gminy Ł. w obszar Gminy Ż. nie doszło jego zdaniem do uchwalenia dla tego obszaru nowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym realizacja spornej drogi byłaby możliwa. Zarzucił nadto, że swój budynek wybudował w oparciu o pozwolenie na budowę, które nie przewidywało wzmocnienia jego fundamentów oraz dodatkowej izolacji akustycznej z uwagi na ewentualną budowę i eksploatację w jego pobliżu drogi ekspresowej. W odpowiedzi na powyższe skargi SKO w B. wniosło o ich oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia [...] /karta [...] akt sądowych/ i z dnia [...] C. i E. małżonkowie W. oświadczyli, że z uwagi na sprzedaż, wraz z A.B. J. i A.J., ich wspólnej działki nr [...] /akt notarialny k. [...] akt sądowych/ nie są już zainteresowani rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Stanowiska te należało uznać zdaniem Sądu za cofnięcie ich skargi, które to cofnięcie Sąd uznał w okolicznościach sprawy za skuteczne i wiążące, a to zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1221 – zwanej dalej ustawą p.w.u.p./. Skutkowało to umorzeniem postępowania sądowego z ich skargi zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 1 ustawy p.s.a. Rozpoznając natomiast skargę M.L. Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą. Zostały bowiem wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.s.a. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można też odeprzeć na tym etapie postępowania zarzutu skarżącego M.L. wydania tych decyzji z naruszeniem obowiązującego planu zagospodarowania tj. z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1a tej ustawy /w zw. z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Jak to zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a co wynika z treści art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 46a ust. 1 pkt 1 tego aktu prawnego decyzja taka jest nieważna gdy jest z ustaleniami takiego planu sprzeczna. Podstawowym obowiązkiem organów orzekających w takich sprawach było zatem ustalenie czy dla terenu inwestycji istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak to jakiej treści i czy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne jest z treścią tego planu zgodne czy też sprzeczne. Temu podstawowemu obowiązkowi decyzje organów obu instancji nie czynią zdaniem Sądu zadość a to przy uwzględnieniu podstawowych wymogów z art. 107 § 3 Kpa. Ta podstawowa kwestia nie została wyjaśniona przez SKO nawet w odniesieniu do działek osób wnoszących odwołanie od decyzji organu I instancji. W zaskarżonej decyzji działki te nie zostały wymienione, jak również nie ustalono w niej w jakich konkretnych strefach planów, z podaniem ich symboli oraz treści, się znajdują. Nie została też przeprowadzona bliższa analiza obowiązujących dla tych działek planów zagospodarowania tj. analiza prawa miejscowego. W konsekwencji wyłącza to zajęcie przez Sąd w tym względzie jednoznacznego stanowiska. Tym bardziej nie zostało w dostateczny sposób wykazane, że treść planów obowiązujących dla przedmiotowych działek pozwala na przeznaczenie ich pod drogę ekspresową i to w sytuacji gdy kwestia ta budzi, w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych wypisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zasadnicze wątpliwości. Już tylko z tego względu decyzje organów obu instancji ostać się nie mogły a to gdy się zważy, że Sąd dokonując następczej kontroli zgodności z prawem tych decyzji /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153 poz. 1269/ nie jest powołany do zastępowania organów administracji właściwych do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania przedmiotowej sprawy. Ogólnie należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami technicznymi. Z przepisu tego należy zatem wyprowadzić zdaniem Sądu wniosek, że linie rozgraniczające objętej postępowaniem drogi powinny wynikać z planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla terenów, po których droga ta ma przebiegać, tym bardziej gdy zważy się na jej charakter i obszar, który ma być pod nią zajęty. Ewentualnie można by zająć w tym względzie zdaniem Sądu mniej rygorystyczne stanowisko ale tylko w sytuacji gdyby w inny ale jednoznaczny sposób, plan dopuszczał na danym terenie realizację takiej inwestycji. Nie jest przy tym wystarczające zdaniem Sądu nawet ogólnie sformułowana w planie dopuszczalność takiej inwestycji gdy nie zostało w nim jednoznacznie określone w jakich granicach ma ona przebiegać /chyba, że cała dana jednostka planu byłaby przeznaczona pod tego typu drogę lub tego rodzaju inwestycję/. Jednoznacznie Sąd nie podziela zatem stanowiska SKO, że za zgodnością spornej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego miałby przemawiać fakt ujęcia niezbyt precyzyjnie określonej inwestycji drogowej, w ustaleniach ogólnych takiego planu. Tym bardziej nie można przyjąć, że tego rodzaju inwestycja jest dopuszczalna w danej jednostce planu zagospodarowania tylko z tego względu, że plan ogólnie dopuszcza lokalizację w takiej jednostce infrastruktury technicznej. Wtedy dopuszczalna byłaby bowiem realizacja infrastruktury technicznej typowej, czy też podstawowej, dla zasadniczego przeznaczenia terenu w takiej jednostce. To zaś jednoznacznie wyklucza realizację drogi ekspresowej np. na terenach upraw polowych, zieleni izolacyjnej i leśnej, zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej i rzemiosła czy też nawet na terenie przeznaczonym pod drogę. Odmienne w tym względzie stanowiska organów obu instancji nie znajdują zdaniem Sądu oparcia w obowiązujących przepisach prawa i z tego względu na akceptację nie zasługują. Nie zostały one zresztą, jak już stwierdzono, w sposób odpowiadający treści art. 107 § 3 Kpa uzasadnione. Nie można też przyjąć zdaniem Sądu, że istnieje zgodność spornego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tylko z tego względu iż w planie tym przewidziano rezerwę terenu pod realizację takiego zamierzenia, a to w sytuacji gdy faktycznie ma ono być realizowane poza tym zarezerwowanym terenem. Taka sytuacja zachodzi zaś jak się wydaje /ustaleń tych decyzje organu obu instancji bowiem nie zawierają/, m.in. w odniesieniu do działki nr [...], o której mowa w odwołaniu małżonków J. Wobec powyższego ze skargi M.L. decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić w pierwszej kolejności zmiany stanu prawnego, a to w związku z wejściem w życie z dniem 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która będzie miała zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z jej art. 85 ust. 1 /Dz.U. Nr 80 poz. 717/. W odniesieniu do treści skargi M.L. należy dodatkowo stwierdzić, że na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw prawnych do badania i przesądzania takich kwestii jak wpływ planowanej inwestycji na stabilność budynku skarżącego. W tym względzie należy podzielić stanowisko SKO, że może to nastąpić co do zasady na etapie wydawania pozwolenia na budowę, na którym to etapie zostanie przesądzony dokładny przebieg drogi i jej uwarunkowania techniczne, rzutujące w zasadniczy sposób na kwestię zabezpieczenia uzasadnionych interesów osób trzecich. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego M.L. orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 3 ustawy p.s.a. i art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 dekretu z dnia 26 października 1950 o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego dekretu za koszty podróży uznaje się koszty przejazdu środkiem transportu masowego /koleją, autobusem itp./ w klasie najniższej. W odniesieniu do tego skarżącego przyjęto zatem koszt biletu kolejowego z Ż. do G. /[...] zł w jedną stronę/.