II SA/Łd 1639/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska – Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. i F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [...], znak [...] – [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. II SA/Łd 1639/02 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Zarząd Miasta Ł. ustalił na rzecz Gminy Miasta Ł. od M. i F. M. opłatę adiacencką w wysokości 27 500 zł, z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A w wyniku jej podziału, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] Burmistrza Miasta Ł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż w wyniku dokonania podziału wzrosła wartość nieruchomości. W takim przypadku, w myśl art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zarząd gminy może ustalić opłatą adiacencką. Stawka procentowa opłaty ustalona została uchwałą z dnia 26 kwietnia 2000 r. Rady Miejskiej w Ł. na 50 %. Zgodnie z operatem szacunkowym, sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, wartość rynkowa nieruchomości położonej przy ul. A w Ł. wynosiła przed podziałem 130 940 zł, po podziale 185 940 zł. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału wyniósł więc 55 000 zł, co przy zastosowaniu 50 % stawki opłaty adiacenckiej powoduje, iż ww. opłata ustalona została na kwotę 27 500 zł. Od decyzji z dnia [...] Zarządu Miasta Ł. odwołanie złożyli M. i F. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Autorzy odwołania stwierdzili, iż brak było podstaw prawnych do wydania przez Zarząd Miasta Ł. decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, t.j. [...], nie obowiązywała bowiem na terenie gminy uchwała określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Podnieśli, iż gdyby uchwała taka obowiązywała, nie zdecydowaliby się na podział nieruchomości ze względu na koszty związane z opłatą. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] Zarządu Miasta Ł. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż data podjęcia uchwały o wysokości stawki procentowej nie jest tak istotna, jak podnoszą odwołujący się. Uchwała taka musi jedynie wejść w życie nie później, niż data podjęcia decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Równie ważne jest zachowanie terminu pomiędzy datą decyzji ustalającą opłatę, a faktem uzasadniającym jej ustalenie, by nie został przekroczony 3-letni termin przedawnienia określony w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego wymagane przepisami terminy zostały zachowane, wobec czego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Na decyzję z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. i F. M., wnosząc m.in. o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] Zarządu Miasta Ł. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów: art. 2, art. 7 i art. 64 Konstytucji, art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), art. 98 i art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6-9 i art. 77 § 1 k.p.a. Autorzy skargi podnieśli, iż w chwili, gdy decyzja o podziale ich nieruchomości stała się ostateczna, t.j. w dniu 20 marca 2000 r., na terenie gminy nie obowiązywała jeszcze uchwała Rady Miejskiej w Ł. o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwała taka podjęta została dopiero w dniu 26 kwietnia 2000 r. Stwierdzili, iż uchwała taka jest nie tylko aktem prawnym określającym wysokość stawek, ale przede wszystkim aktem prawnym wprowadzającym opłatę adiacencką na danym terenie. Ustalenie opłaty w oparciu o stawkę procentową ustaloną po uzyskaniu waloru ostateczności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowi, zdaniem skarżących, złamanie zasady zakazu działania prawa wstecz. M. i F. M. zwrócili również uwagę na fakt, iż operat szacunkowy określający różnicę wartości nieruchomości przed i po podziale sporządzony został nieprawidłowo. Jedna z działek o nr [...] wydzielona została bowiem pod poszerzenie drogi publicznej, a więc zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszła ona na własność gminy. Z tego względu powinna ona zostać pominięta przy ustalaniu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Tak się jednak nie stało, co powoduje, iż opłata jest wyższa. Dodali również, iż do tej pory organy gminy nie podjęły żadnych kroków związanych z przejęciem własności działek przeznaczonych pod komunikację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podnosząc argumenty powołane w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu wzięcia pod uwagę przy określeniu wysokości opłaty adiacenckiej wartości działki nr [...] zajętej pod drogę, Kolegium stwierdziło, iż w tym przypadku nie miało miejsca przejście własności działki na gminę z mocy prawa. Wydzielenie tylko niewielkiego fragmentu gruntu, z brakiem konsekwentnego poszerzenia drogi wzdłuż całej dzielonej nieruchomości, nie może świadczyć, iż jest to wydzielenie gruntu pod drogę, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim przypadku wartości przedmiotowej działki nie można było pominąć. W kolejnych pismach zarówno strona skarżąca, jak i organ administracji podtrzymywały swoje dotychczasowe stanowiska, zawarte we wcześniejszych wystąpieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, że do czasu zmiany treści przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.), dokonanej na mocy ustawy z dnia 7 stycznia 2000 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6 poz. 70), która weszła w życie z dniem 15 lutego 2000 roku, przepis ten posiadał następujące brzmienie: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości". Po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 roku przepis ten uzyskał nowe, następujące brzmienie: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio". Zgodzić się należy z poglądem, że organ właściwy do ustalenia opłaty adiacenckiej może skorzystać z kompetencji wynikających z art. 98 ust. 4 omawianej ustawy już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (por. J. SzachuŁ., M. Krassowska i A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz; Warszawa 2003 s. 280). Skoro tak, to wbrew stanowisku organu odwoławczego, w sytuacji gdy dopiero w okresie między wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej została podjęta uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej, należało szczególnie starannie rozważyć czy i w jaki sposób uchwała ta odnosi się do stanów faktycznych ustalonych przed wejściem w życie wskazanych już powyżej uchwał rad gmin. Powyższa okoliczność mogła stanowić dla strony, która zamierzała wystąpić z wnioskiem o podział nieruchomości, podstawę do podjęcia stosownej decyzji w tej kwestii i wystąpienia z takim wnioskiem bądź zaniechania takich działań. Nie ma bowiem wątpliwości że przed podjęciem przez stronę właścicielską "decyzji" o podziale swej nieruchomości zostaje dokonana swoista analiza finansowa odnosząca się z jednej strony do zysków jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej. Jeżeli zatem w dacie podziału nieruchomości strona właścicielska mogła przeprowadzić kalkulację co do skutków finansowych tej czynności wiedząc, że nie obowiązuje stosowna uchwała rady gminy, to ostateczne ustalenie i naliczenie tej opłaty już po wejściu w życie uchwały powinno być uznane za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla strony postępowania administracyjnego. Natomiast zasada nie działania prawa wstecz wynika z generalnej klauzuli "państwa prawnego" (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W pełni zgodzić się wypada, z poglądem Trybunału Konstytucyjnego (vide: uzasadnienie wyroku z dnia 15 września 1988 roku w sprawie K.10/98; OTK 1998, z.5, poz. 64), który wskazywał, że zasada zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy "objęcie" właścicieli nieruchomości – których podział zatwierdzony został przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie wysokości stawki procentowej – przepisami tej uchwały winno być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe ustalenie prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja, ale również decyzja ją poprzedzająca posiada wadliwość uniemożliwiającą pozostawienie ich w obrocie prawnym. Podnieść też należy, że 3 – letni okres dopuszczalności naliczenia opłaty, o którym stanowi przepis art. 145 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy zupełnie innego elementu podstawy prawnej umożliwiającej ustalenie opłaty adiacenckiej, a mianowicie zakreśla okres, w którym można dokonać ustalenia owej opłaty ale wyłącznie przy założeniu, że w chwili wystąpienia podstawowej przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem, były spełnione także pozostałe kryteria ustalenia opłaty, w tym obowiązywały procentowe stawki opłaty ustalone uchwałą rady gminy. Zagadnieniem o kapitalnym znaczeniu dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie jest kwestia fakultatywności podjętej decyzji. Otóż powszechnie przyjmuje się, że w odróżnieniu od tak zwanej "decyzji związanej", decyzja o charakterze fakultatywnym podejmowana w ramach uznania administracyjnego daje organowi administracyjnemu możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przynajmniej spośród dwóch możliwych wariantów. Owa możliwość wyboru, w żadnym wypadku nie oznacza dowolności działania organu orzekającego. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy przepis będący podstawą rozstrzygnięcia zawiera określenie "może" (ustalić, wydać, zezwolić, pozwolić). W treści przepisu art. 98 ust. 4 przywołanej ustawy znajduje się takie właśnie określenie ("może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką"). Oznacza to, że od uznania organu będzie zależeć czy ostatecznie nastąpi obciążenie danego podmiotu przedmiotową opłatą. Jednakże w przepisie tym nie określono granic występującego tam uznania administracyjnego. Jak to utrwaliło się już w dotychczasowym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego wynikający z przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 k.p.a. Zasada prawna wyrażona w tym przepisie oznacza, iż treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 roku; S.A. 820/81; ONSA 1981, z. 1, poz. 57. Decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy przed uczynieniem użytku ze swych uprawnień. Owe rozważania konieczne są między innymi po to, aby uniknąć zarzutu, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Tego rodzaju rozważań zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca w ogóle nie zawierają. Są to ewidentne braki wydanych decyzji, które nie pozwalają dokonać w pełnym zakresie sądowej kontroli kwestionowanych decyzji. Wszak jeżeli właściciel podzielonej nieruchomości ma uzyskać określone korzyści z faktu dokonania podziału nieruchomości, to szczególnie wnikliwego rozważenia wymagała kwestia tego czy w ogóle należy skorzystać z uprawnień do ustalenia przedmiotowej opłaty. Konieczności takiej analizy płynie wprost z fakultatywnie zapisanych w treści art. 98 ust. 4 omawianej ustawy kompetencji organu oraz z braku wskazanych w tym przepisie normatywnych granic uznania administracyjnego. Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji obligatoryjne stało się wstrzymanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku (art. 152 p.s.a.) – pkt 2 sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – pkt 3 wyroku.