II SA/Łd 1545/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska-Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawo- mocnienia się wyroku; 3. zasądza na rzecz B. O. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1545/02 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. jako organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ulicy A 106, o pow. 556 m2, oznaczonego jako działki nr [...] i [...] w obrębie G-44, posiadającego urządzoną księgę wieczystą KW [...] prowadzoną przez XVI wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Ł., do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na następujące ustalenia. Pani B. O. wystąpiła wnioskiem z dnia 06 grudnia 1999 roku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w/w gruntu. Przedmiotowa nieruchomość nie została zabudowana zgodnie z warunkami podanymi w akcie notarialnym z [...] Rep. [...]. Ze względu na przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) podjęta została procedura mająca na celu wyjaśnienie przyczyn braku zabudowy działki w określonym terminie i po wyjaśnieniu tych przyczyn może być wydana dopiero decyzja o przekształceniu prawa. Zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na postanowienie organu I instancji wniosła Pani B. O. - użytkownik wieczysty gruntu, wnosząc o uchylenie postanowienia i zakończenie postępowania przez wydanie stosownej decyzji zgodnie z jej pierwotnym wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu swego zażalenia skarżąca wskazuje, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr 17/9 położonej w Ł. przy ulicy A 106 o pow. 556 m 2, stanowiącej własność gminy Ł., oddanej w użytkowanie wieczyste do dnia 20 lutego 2084 r, przeznaczonej pod zabudowę domem mieszkalnym. Nabycia tego dokonała od pierwotnej użytkowniczki wieczystej Pani J. J. S. Pani O. tłumacząc brak zabudowy działki, wskazała na to, że pomimo wielu starań i poniesionych wysokich kosztów na przygotowanie i rozpoczęcie inwestycji, na działce jest możliwa jedynie zabudowa bliźniacza gdyż sąsiad wybudował dom w granicy z jej działką i w związku z tym z uwagi na szerokość nabytej przez nią nieruchomości nie jest możliwa zabudowa budynkiem wolnostojącym. Działka zostala nabyta od sąsiadki, od której przy zakupie otrzymała ustne zapewnienie, że uzyska zgodę na dobudowanie domu do istniejącego budynku. Zapewnienie takie otrzymała także na piśmie w związku, z czym od razu w 1996 r. zleciła opracowanie całej niezbędnej dokumentacji oraz starała się o uzyskanie stosownych zezwoleń. Po wystąpieniu do Delegatury Ł. została powiadomiona, że domu nie może wybudować, ponieważ sąsiedzi cofnęli zgodę na jego lokalizację w granicy. W dacie składania zażalenia Pani O. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jednak przed przystąpieniem do zlecenia wykonania dokumentacji musi mieć pewność, iż Urząd wyda zgodę na budowę w granicy, a Prezydent Miasta Ł. wyrazi zgodę na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Panią B. O. na postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta Ł. dnia [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ulicy A 106, o pow. 556 m2, oznaczonej obecnie jako działki nr nr [...] i [...] w obrębie G-44, posiadającego urządzoną księgę wieczystą KW [...], do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego zabudowy przedmiotowej nieruchomości postanowiło utrzymać w mocy postanowienie organu I Instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności może być dokonane wówczas, gdy użytkownik wieczysty wypełnił ciążące na nim obowiązki. W omawianym przypadku obowiązkiem takim jest zabudowa przedmiotowej nieruchomości budynkiem mieszkalnym, co wynika z aktu sprzedaży z dnia [...] Rep. A. Nr [...] zawartego pomiędzy Panią J. J. S. - sprzedającą, a Panią B. O. - kupującą jak i z wpisu w dziale I księgi wieczystej KW - [...]. Organ II instancji powołał się na przepis art. 29 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299), który stanowi, że "w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się okres użytkowania wieczystego zależnie od celu, na który nieruchomość gruntowa zostaje oddana w użytkowanie wieczyste, oraz określa sposób korzystania z nieruchomości..." Fakt korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie może być przyczyną rozwiązania umowy wieczystego użytkowania przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 kodeksu cywilnego (art. 33 ust. 3 w/w ustawy). W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazuje, że żaląca się, do czasu poproszenia przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta Ł. o przedstawienie w dniu 3 kwietnia 2002 r. opisu dotychczas wykonywanych inwestycji oraz przedstawienia konkretnych zamierzeń (popartych dokumentami) co do pozostałych inwestycji, wraz z określeniem terminu ich wykonania nie dysponowała żadnymi dokumentami. Natomiast Pani B. O. w dniu 5 kwietnia 2002 r. złożyła w tamtejszym Wydziale skierowany do Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno - Budowlanej Delegatury Ł. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 106 oraz decyzję z [...] Nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wraz z przyłączami. Wobec nie oprotestowania przez sąsiadów przedmiotowej decyzji Pani O., w ocenie organu mogła podjąć dalsze czynności konieczne do rozpoczęcia budowy domu i przedstawić stosowne dokumenty w Wydziale Gospodarowania Majątkiem. Ze względu na to, że tamt. Wydział nie stwierdził, iż strona wywiązała się z nałożonego obowiązku, organ I instancji zawiesił na podstawie art. 97§1 ust.4 ustawy kodeks postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, ponieważ rozpatrzenie sprawy i danie decyzji uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W skardze z dnia 11 października 2002 roku, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, skarżąca wnosiła o uchylenie ostatecznego postanowienia organu II instancji z dnia [...] oraz poprzedzającego je postanowienia pierwszoinstancyjnego o zawieszeniu postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuca tym postanowieniom naruszenie obowiązującego prawa to jest ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( tekst jednolity Dz. U z 2001 r. Nr 120 poz. 1299 ) , bowiem obowiązujące przepisy powołanej ustawy nie warunkują tego przekształcenia od zabudowy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie nie podzielając zarzutów i argumentów skarżącej. W ocenie organu II instancji, przed podjęciem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, niezbędne jest ustalenie czy skarżąca wypełniła zobowiązania wynikające z umowy o oddanie działki w użytkowanie wieczyste. Nie wypełnienie tych zobowiązań może skutkować podjęciem czynności zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podjęcie takich czynności i w rezultacie rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w trybie i na zasadach określonych we wspomnianym już art. 33 ust. 2 uniemożliwiałoby podjęcie decyzji, o którą ubiega się skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi natomiast na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.o.p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.o.p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.o.p.p.s.a.). Skarga Pani B. O. jest w pełni uzasadniona. Ma racje skarżąca powołując się na ustawę z dnia 4 września 1997 roku o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( tekst jednolity Dz. U z 2001 r. Nr 120 poz. 1299), jako na przepisy samoistne określające warunki uzyskania pozytywnej decyzji przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis art. 1 ust. 2 powołanej ustawy wymaga dla skutecznego wniosku osoby fizycznej spełnienia dwóch jedynie przesłanek: 1. osoba fizyczna musiała nabyć prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 roku ; 2. złożyła wniosek do dnia 31 grudnia 2000 roku. Pani B. O. spełniła powyższe dwa warunki. Nabycie nieruchomości miało miejsce w dniu 5 czerwca 1996 roku na mocy aktu notarialnego sporządzonego w Kancelarii Notarialnej Notariusz A. S. za Nr Repertorium [...], zaś wniosek o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności skarżąca złożyła w dniu 6 grudnia 1999 roku. Intencją ustawodawcy było w powołanej ustawie "zlikwidowanie" formy prawnej quasi własności jaką jest prawo użytkowania wieczystego i zastąpienie jej z czasem prawem własności. Z tego tytułu użytkownik wieczysty ponosił tak naprawdę znaczne koszty przekształcenia prawa ( u skarżącej wyliczone na kwotę 16 622 zł. 50 gr. ) , oraz koszty związane z pierwotnie przyznanym prawem wieczystego użytkowania, bądź koszty jego zakupu. Należy zauważyć, ze akt notarialny na mocy, którego skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nie nakładał na nią obowiązku zabudowy, również przedłożony odpis księgi wieczystej nieruchomości nie zawierał żadnych zapisów w dziale III o ograniczeniach i nakazach mających zastosowanie do nieruchomości. Wniosek z tego taki, iż jedynie pierwotny użytkownik wieczysty – sprzedająca działkę Pani J. J. S. była związana prawem zabudowy, o ile takie zostało na nią nałożone w akcie notarialnym o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] Rep. [...]. Powoływanie się przez organy administracji na obowiązek zabudowy, rzekomo istniejący po stronie skarżącej, na podstawie zapisu z aktu notarialnego z dnia [...] i widniejący w odpisie księgi wieczystej w brzmieniu ,,przeznaczonej pod zabudowę domem mieszkalnym,, jest nieuprawnione. Zapisy te określają jedynie przeznaczenie działki gruntu nie tworząc obowiązku u kolejnego nabywcy prawa użytkowanie wieczystego. Powyższe uwagi i tak nie mają większego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd wobec spełnienia przesłanek ustawowych przez skarżącą do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności na podstawie powołanej ustawy z 1997 roku. Przepisy tej ustawy są z całą pewnością lex specialis w stosunku do zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 33 ust. 3 i art. 240 k.c. w sytuacji, w której użytkownik wieczysty wystąpił wpierw z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu, zanim organ administracji wszczął postępowanie o ustalenie realizacji obowiązków nałożonych umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Rozważania te mają na celu jedynie wykazanie również i tego, iż w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia, z żadnym zagadnieniem wstępnym, o którym już bardzo wyraźnie pisze organ II instancji i powołuje jako podstawę swej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o zawieszeniu postępowania art. 97 § 1 pakt. 4 k.p.a. Poczynione wyżej rozważania na gruncie przedstawionego stanu faktycznego uzasadniają uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz wstrzymanie ich wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.o.p.p.s.a. O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 p.o.p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.