II SA/Lu 1546/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Ref.staż. Małgorzata Poniatowska Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004 sprawy ze skargi T. P. , J. P., A. P., M. W. i N. D.. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w paragrafie 1 pkt.1,2,3 Uchwałą Nr IX/40/03 z dnia [...] października 2003 r. Rada Gminy odrzuciła w całości protesty i zarzuty N.D., M.W., Z. i T.P., A.P., J.P. oraz K. i E.D. dotyczące przebiegu drogi powiatowej Nr 48123 oraz naruszenia własności w związku z ustaleniem rezerwy terenu pod realizację ciągu drogowego G.-O.-B. W uzasadnieniu Rada Gminy wskazała, iż trasrezerwowana pod realizację ciągu drogowego jest zgodna z siecią dróg wojewódzkich byłego województwa Z. (obecnie drogi powiatowe), których wykaz ogłoszono w Dz. U. z 1986 r. Nr 24, poz. 117. Nadto rezerwowana szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Powyższą uchwałę Rady Gminy zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie N.D., M.W., Z. i T.P., A.P., J.P., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący uchwałom tym zarzucili naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), poprzez brak konkretnego wskazania lokalizacji, przebiegu i linii rozgraniczających drogi o nr 48123 w odniesieniu do poszczególnych działek (w tym działek skarżących), a ponadto powołanie w uzasadnieniu uchwały Nr IX/40/03 (§ 2) na zgodność lokalizacji i przebiegu tej drogi z wykazem dróg byłego województwa zamojskiego, zawartego w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 117). Tymczasem w powoływanym rozporządzeniu (załącznik nr 12) przebieg drogi określony jest jako (G.) – granica województwa – O. – B. Tak określona trasa nie jest zgodna z przebiegiem określonym w rysunku projektu planu zagospodarowania. W planie droga nr 48123 biegnie nie w kierunku wsi G., lecz w kierunku wsi M.K.. Nadto skarżący wskazują, iż załącznik nr 12 nie precyzuje lokalizacji przebiegu drogi oraz że powoływane rozporządzenie utraciło moc obowiązującą; - art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), poprzez ustalenie w projekcie zmian planu zagospodarowania przestrzennego kategorii drogi o nr 48123 jako drogi powiatowej i ustalenie jej przebiegu oraz ustanowienie rezerwy terenu pod tę drogę. Dokonując zmiany kategorii i przebiegu drogi nie wzięto pod uwagę i przez to rażąco naruszono wymagania ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi – zwłaszcza mieszkańców domów bezpośrednio sąsiadujących z tak zaplanowaną drogą. Skarżący wskazują, iż droga tej kategorii i w zaplanowanych liniach rozgraniczenia spowoduje: przekroczenie opuszczalnych stężeń substancji zanieczyszczających powietrze w pasie obejmującym budynki mieszkalne skarżących, przekroczenie dopuszczalnego natężenia hałasu w środowisku w pasie o szerokości obejmującej zabudowania mieszkalne, które znajdują się w liniach rozgraniczających lub w bezpośrednim sąsiedztwie, powstanie wibracji o natężeniu zagrażającym zdrowiu i życiu mieszkańców przyległych domów, a także substancji budowlanej obiektów usytuowanych w strefie bezpośredniego oddziaływania oraz zaleganie silnie zanieczyszczonych mas powietrza w okolicach drogi. Istniejąca prognoza oddziaływania na środowisko jest niekompletna. Nie zajmuje się kwestią negatywnego oddziaływania we wskazanym wyżej zakresie. - całkowite pominięcie wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zawartych w dołączonej do planu prognozy oddziaływania na środowisko (art. 1 ust. 2 pkt 3 ZPU). Z rysunku planu wynika, że omawiana droga będzie przebiegała na odcinku dnem wąwozu o znaczących dla środowiska walorach, będącym okresowym korytem spływu wód opadowych z dużego terenu, którego ochrony wymagają tak przepisy ustawy jak i prognoza oddziaływania dołączona do planu; - art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ZPU, poprzez brak pisemnego uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządem drogi, pomimo że aktualny sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego jak i gruntów przeznaczonych pod drogę ma bezpośredni wpływ na ruch drogowy lub samą drogę i jej przebieg; - art. 1 ust. 2 pkt 5 ZPU, poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni, przez którą ma być przeprowadzona droga. Nadto droga w zaplanowanym miejscu i zaplanowanej kategorii spowoduje konieczność dokonania wywłaszczenia szeregu gruntów zabudowanych domami mieszkalnymi, zaplanowania niezwykle kosztownych urządzeń ograniczających emisję hałasu i spalin, a przez to radykalnie zmniejszy się wartość nieruchomości. Tym samym dokonano rażącego naruszenia własności (art. 1 ust. 5 i art. 33 ZPU). - art. 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać potrzeby ochrony środowiska poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W rozumieniu powyższej ustawy i przepisów wykonawczych drogi należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dla każdej inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska należy sporządzić raport oddziaływania na środowisko; - art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ZPU, poprzez nie zawiadomienie wszystkich właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony zmienionymi ustaleniami planu a także nie powiadomienie tychże właścicieli o terminie sesji Rady, na której miał być rozpatrywany projekt planu. W ocenie skarżących obowiązkiem Rady było zawiadomienie wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących z projektowaną trasą, a nie tylko tych, którzy wnieśli zarzuty. Brak takich powiadomień stanowi nie tylko naruszenie zasad określonych w art. 18 ZPU, ale także art. 10 k.p.a. gwarantujących udział w postępowaniu osobom posiadającym interes prawny. Zatem niezależnie od potraktowania wniesionego środka jako zarzutu czy protestu na Radzie Gminy spoczywał obowiązek indywidualnego powiadomienia właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogą. - art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 107 k.p.a. – brak uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwał, które odpowiadałoby wymogom, jakie powinno spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), w szczególności brak odniesienia się do okoliczności podnoszonych w zarzutach; - art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838), gdyż rezerwacja terenu pod przyszłą drogę nie tylko nie uwzględnia interesu użytkowników terenów sąsiednich, ale wręcz pomija ten interes. W uzasadnieniu skargi skarżący uzupełnili powyższe zarzuty o kwestie podstawy zaskarżania uchwały w odniesieniu do N.D.. W ich ocenie Rada Gminy błędnie potraktowała wniesione przez nią zarzuty jako protest. Osoba ta jest bezpośrednim sąsiadem projektowanej drogi. Zmiana kategorii drogi na główną stanowi ten rodzaj ustalenia planu zagospodarowania, który narusza interes prawny właścicieli bezpośrednio sąsiadujących. Narusza bowiem szereg norm z zakresu ochrony środowiska a przede wszystkim ogranicza prawo własności (art. 140 KC). Nadto w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem rady gminy rozpatrującej zarzuty do projektu planu jest nie tylko ocena zgodności projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale także ustalenie czy ewentualne naruszenie porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty. W odpowiedzi na skargę na uchwałę Nr IX/40/03 z dnia 30 października 2003 r. Rada Gminy wskazała, iż trasa drogi powiatowej nr 48123 (obecnie 2119 L) relacji M. K.-G.-B.-O. do projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy przyjęta została zgodnie z mapą własności gruntów Starostwa Powiatowego i wnioskiem Zarządu Dróg Powiatowych. Trasa projektowanej drogi nie przebiega obok działki nr 153 K.G., wobec czego protest uznany został za bezprzedmiotowy w części dotyczącej usytuowania drogi. Ustosunkowanie się do zagrożeń powodowanych przebiegiem tej klasy drogi będzie możliwe po opracowaniu projektu budowlanego drogi i wymaganego prawem "raportu oddziaływania na środowisko". Zarząd Dróg Powiatowych uzgodnił projekt planu bez uwag w dniu 9 czerwca 2003 r.. Ze względu na fakt, że K.G. zaskarżył uchwałę Rady Gminy do NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, a Rada Gminy nie jest władna do ustalania sieci dróg powiatowych, postanowiono w uchwale z dnia 30 grudnia 2003 r. wyłączyć niezrealizowany odcinek drogi (kwestionowany przez skarżących) do odrębnego rozpatrzenia po rozstrzygnięciach sądu administracyjnego i zarządcy drogi. Protesty pozostałych skarżących dotyczące lokalizacji drogi powiatowej nr 2119 L uchwałą Nr IX/40/03 z dnia 30 października 2003 r. postanowiono z przyczyn wyżej wskazanych odrzucić w całości. Zarzuty dotyczące naruszenia własności z powodu rezerwacji terenu pod budowę drogi będą możliwe do rozpatrzenia po opracowaniu projektu budowlanego drogi. Postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z.P. (który skargi nie podpisał) zmarł po wniesieniu skargi, a jego spadkobierczyniami są : żona T.P. oraz córki: A.P. i J.P., będące również skarżącymi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidują dwa rodzaje środków prawnych służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub projekcie zmian takiego planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 23 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych i przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest. Drugim środkiem jest zarzut , który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany, a mianowicie ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut i przysługuje na nią samodzielna skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym wyraża się pogląd, że procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub zmiany tego planu) określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nadał wysoką rangę. Każde bowiem naruszenie tej procedury powoduje z mocy art. 27 ust. 1 u.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustanowienie tej zasady jest prawidłowe, bowiem plan miejscowy jest prawem powszechnie obowiązującym, a więc rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Ponadto ustalenia planu miejscowego kształtujące sposób wykonywania prawa własności w rezultacie niejednokrotnie ograniczają to prawo. Jest prawdą, że naruszenie prawa własności przez projekt planu zagospodarowania przestrzennego oraz odrzucenie zarzutu do tego projektu, same przez się nie stanowią dostatecznej podstawy do uwzględnienia skargi. Jednak całe postępowanie prowadzone w sprawie przez organy gminy winno jednoznacznie wskazywać, że nie naruszono prawa materialnego i zasad przewidzianej przez ustawę procedury. W rozpoznawanej sprawie materiały przedstawione przez Radę Gminy nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy zachowano procedurę zmian planu określoną w art. 18 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 3 u.z.p. Jak wyżej wskazano, uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie takie powinno być realne i adekwatne, a nie tylko pozorne. Przede wszystkim winno wskazywać przesłanki i motywy, jakimi kierowała się Rada Gminy nie uwzględniając zarzutu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, nie odpowiada kryterium dobrego uzasadnienia, tj. nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Ogranicza się ono jedynie do wskazania dwóch aktów prawnych dotyczących projektu przebiegu przedmiotowej drogi powiatowej, przy czym jeden z nich nie obowiązywał już w dacie podjęcia uchwały. Mianowicie przywoływane rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich m.in. w były województwie z. (Dz.U. Nr 24, poz. 117 ze zm.) zostało uchylone z dniem 1 stycznia 1999r. przez art. 52 pkt 4 ustawy z dnia 24 lipca 998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencji organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668). Oparcie uchwały na nieobowiązującym akcie prawnym stanowi rażące naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała nie określa, które środki wniesione przez skarżących traktuje jako zarzuty, a które jako protesty, używając zbiorczej formuły o "odrzuceniu protestów i zarzutów". W powiązaniu ze wskazaną wyżej lakonicznością uzasadnienia uchwały uniemożliwia to odniesienie się do kwestii merytorycznej zasadności stanowiska Rady Gminy, gdyż w istocie nie zostało ono w sposób jednoznaczny wyartykułowane. W tych warunkach wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, jako naruszająca przepis art. 24 ust. 3 u.z.p. Rozpoznając ponownie wniesione przez skarżących środki prawne Rada Gminy winna je wyraźnie zakwalifikować do rzędu protestów lub zarzutów. Wydaje się przy tym, że w odniesieniu do osób skarżących w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zarzutami. Ich nieruchomości – jak wynika z akt sprawy – co najmniej graniczą z projektowaną drogą powiatową. Jeśli tak, to droga ta może przynajmniej potencjalnie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomości, co oznaczałoby naruszenie ich interesu prawnego. Wypada przy tym podkreślić, że o przynależności danego pisma do odpowiedniej kategorii nie może stanowić ani jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie przez osobę zainteresowaną jak i przez organ gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przesądza o zakwalifikowaniu pisma jako zarzutu i zobowiązuje radę gminy do doręczenia uchwały o jego uwzględnieniu lub odrzuceniu i opatrzeniu jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. W aktach sprawy znajdują się pisma Wójta Gminy adresowane m.in. do skarżących: M.W. oraz Z. i T.P., J. P. i A.P. z dnia 12 listopada 2003r. informujące, że rozpatrzenie ich zarzutów dotyczących naruszenia własności ich działek będzie możliwe po opracowaniu projektu budowlanego drogi. Treść tych pism jest niezrozumiała, jeśli się zważy, że zaskarżoną uchwałą, która ma datę wcześniejszą, wszystkie zarzuty tych skarżących zostały odrzucone. Projekt budowlany jest zaś sporządzany na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, ten zaś jest późniejszym stadium procesu inwestycyjnego w stosunku do etapu uchwalania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego rozstrzygane są protesty i zarzuty do projektu planu. Wobec powyższych uchybień należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w punktach dotyczących osób skarżących, tj. 1,2 i 3.