II SA/Gd 3334/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.), Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 sierpnia 2001 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] w [...] z dnia 4 czerwca 2001 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2001r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Miasto Gminę [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 4 czerwca 2001r. nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz G. W. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot zwrotu przez ponad 30 lat od jej przejęcia nie została zagospodarowana. Ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego dały podstawę do uznania zbędności objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził bowiem, iż nie został spełniony żaden cel, dla realizacji którego wskazana nieruchomość została przejęta. Spełnienie celu wywłaszczeniowego musi się bowiem wiązać z konkretnymi pracami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie zaplanowanego obiektu budowlanego. Na powyższą decyzję ze skargą wystąpiła Miasto Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia 4 czerwca 2001r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu została zagospodarowana zgodnie z celem jej nabycia, tj. na cele publiczne. Celem publicznym było zaś zagospodarowanie działki w funkcji dojść i dojazdów do nieruchomości oznaczonych geodezyjnie nr 42. Zdanie skarżącego wskazana wyżej inwestycja oraz sposób korzystania z części przedmiotowej działki przez sąsiadującej posesji w pełni potwierdza, że na nieruchomości został spełniony cel publiczny, którego pojęcie zostało sprecyzowane w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze podkreślono również, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku [...] w [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 22 listopada 1999r. przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż decyzją z dnia 16 lutego 1970r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 31, poz. 138), przeszła na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania m.in. część nieruchomości obejmującą działkę gruntu oznaczoną nr [...] zapisaną w księdze wieczystej za numerem Kw nr [...] i stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Bezspornym jest nadto, iż na podstawie decyzji Wojewody [....] z dnia 22 stycznia 1998r. nr [...] wskazana powyżej działka przeszła na własność Miasta Gminy [....]. Celem opisanego przejęcia we wskazanym trybie była realizacja inwestycji mającej charakter publiczny polegającej na wydzieleniu pasa drogowego ulicy [...] oraz dróg dojazdowych do projektowanych działek budowlanych i zaspokojeniu tym samym potrzeb komunikacyjnych mieszkańców przedmiotowego obszaru. Wskazać przy tym należy, iż ulica [...] ma status drogi powiatowej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku [...] w [...] obejmującego teren położony w rejonie ulic [...], M. W., R. oraz G. N., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 26 listopada 1999r. nr [...] (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. z 2000r. Nr 21, poz. 150), działka nr nr [...] jest częścią pasa drogowego ulicy M. W., oznaczonej we wskazanym planie jako ulica zbiorcza - 034 KZo. Pomimo jednoznacznych zapisów miejscowego planu zagospodarowania terenu w odniesieniu do nieruchomości obejmującej działkę nr [...] nie przesądza on jednak o faktycznym przeznaczeniu i realizowanych na wskazanym terenie funkcjach. Poczynienie ustaleń faktycznych w powyższym zakresie powinno było mieć miejsce w postępowaniu dowodowym przed organami administracyjnymi I i II instancji. Wbrew bowiem argumentom organu II instancji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stanęło na stanowisku, iż o tym, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na jaki była wywłaszczona, to jest drogę, nie przesądza okoliczność, iż droga ta nie została wybudowana. Jako zrealizowanie celu wywłaszczenia może być uznane ustalenie, że droga faktycznie istnieje (chociaż nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1998r., IV SA 2218/96, LEX nr 45864). W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: z 2000r., nr 71, poz. 838 ze zm.) pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga natomiast (art. 4 pkt 2 powołanej ustawy) jest zlokalizowaną w pasie drogowym budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Dyspozycja § 10 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430) precyzuje, z jakich elementów powinna składać się droga. I tak, droga powinna mieć w szczególności jezdnię, jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów oraz pobocza lub chodnik, jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych. Elementem pasa drogowego oprócz drogi może być również pas zieleni, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania i użytkowania zgodnie z przeznaczeniem drogi publicznej. W świetle powyższych regulacji, z ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, iż społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przekazanego najpierw na rzecz Skarbu Państwa, a potem na rzecz Miasta Gminy [...] wydzielonego pod drogę pasa terenu jest obsługa ruchu użytkowników drogi i zaspokojenie ich potrzeb komunikacyjnych. W ocenie Sądu samo ustalenie, iż na spornej działce nr [...] znajduje się pas zieleni nie przesądza o tym, czy pas ten należy do pasa drogowego ulicy M. W., czy też nie pełni żadnych funkcji komunikacyjnych. Fakt ten ma w niniejszej sprawie charakter prawotwórczy, albowiem od poczynienia ustaleń w tym zakresie zależy rozstrzygnięcie sprawy poprzez dokonanie prawidłowej subsumcji obowiązujących przepisów prawa. Organ II instancji natomiast wydał zaskarżoną decyzję bez należytego wyjaśnienia wszystkich faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkich bez wyjaśnienia czy nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu należy do pasa drogowego ulicy M. W.. Tym samym organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. Dopiero bowiem po dokonaniu ustaleń w powyższym zakresie organ mógłby podjąć decyzję w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrokowanie w tej materii na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy I i II instancji jest przedwczesne, czym narusza zasady postępowania administracyjnego. Przede wszystkim bowiem na organie administracji spoczywa, wynikający z ogólnej zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (Dawidowicz W., Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108.). Realizacja zasady prawdy obiektywnej zależy zatem od ustalenia prawidłowego i kompletnego stanu faktycznego sprawy jako niezbędnego elementu prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Ze zrekonstruowanej w art. 77 § 1 K.p.a. zasady zupełności postępowania administracyjnego wynika natomiast obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego materiału dowodowego. W judykaturze panuje zgodny pogląd, iż "(...) zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwość decyzji (wyr. NSA w Warszawie z dnia 19 marca 1981r., SA 234/81; wyr. NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981r., SA 503/81). W niniejszej sprawie zaniechanie przez organy administracji obu instancji polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji ocena takiego niekompletnego materiału dowodowego jest wadą postępowania administracyjnego uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Kluczowym bowiem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy działka podlegająca zwrotowi należy do pasa drogowego ulicy M. W. Dopiero w razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie rozważyć należałoby, czy spełnione są przesłanki zwrotu nieruchomości z art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz czy brak jest jakichkolwiek innych przeszkód w zadośćuczynieniu roszczeniu spadkobierców byłego właściciela. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 2a z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. nr 71, poz. 838 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przywołanego przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Uznać należy zatem, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie (res extra commercium). Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Konsekwencją powyższego poglądu jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd judykatury i nauki prawa administracyjnego, w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 31, poz. 138 ze zm.). W ocenie Sądu, wskutek poczynionych uchybień w postępowaniu dowodowym organy obu instancji nie wykazały zbędności wnioskowanej nieruchomości na cel publiczny, którego realizacja przyświecała przekazaniu go na własność Skarbu Państwa, a następnie jednostki samorządu terytorialnego. Wskazać należy, iż wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, chociażby nieruchomość objęta żądaniem była wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przywołane powyżej przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpatrując niniejszą sprawę ponownie organy administracji winny ustalić zakres, jaki obejmuje pas drogowy ulicy M. W., w tym czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość należy do powyższego pasa. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.