II SA/Kr 3808/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie AWSA: Wojciech Jakimowicz ( spr.) Mariusz Kotulski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - skargę oddala - II SA/Kr 3808/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2001 r. , znak: [...] -wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A.C. z dnia 5 października 2001 r. o przyznanie realnej pomocy materialnej adekwatnej do sytuacji, w jakiej znalazł się wnioskodawca - Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o przyznaniu wnioskodawcy pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie 60 zł z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu październiku 2001 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgromadzona w sprawie dokumentacja, a w szczególności wywiad środowiskowy potwierdzają zasadność wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności jako niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczono, że wnioskodawca spełnia kryteria dochodowe określone w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, od którego uzależniona jest pomoc, a wysokość przyznanego świadczenia podyktowana jest ograniczonymi środkami finansowymi MOPR-u. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] października 2001 r., znak: [...] A.C. zarzucił, że zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku niewłaściwie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego bez uwzględnienia faktycznej sytuacji bytowej wnioskodawcy. Odwołujący się wnosił zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozpatrzenie odwołania po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w trybie rozprawy administracyjnej z jego udziałem, a także o spowodowanie możliwości zapoznania się z całością dokumentacji sprawy oraz powołanie jako świadków na rozprawę pracowników MOPR A.J. oraz J. P. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia października 2001 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej formułuje art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., nr 64, póz. 414 z późn. zm.) określający kryteria kwalifikujące do pieniężnych świadczeń z pomocy społecznej. Wnioskodawcy prawo do takich świadczeń przysługuje, gdyż jak wynika z wywiadu środowiskowego - który to wywiad, pomimo zastrzeżeń wnioskodawcy został przeprowadzony prawidłowo i odzwierciedla jego rzeczywistą sytuację życiową - A.C. jest od 1996 r. osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i nie posiada żadnych źródeł dochodu. W związku z tym organ pierwszej instancji comiesięcznie od kilku lat świadczy w niezbędnym zakresie pomoc A.C. na miarę posiadanych możliwości. Kolegium podkreśliło przy tym, że podstawą prawną przyznania zasiłku celowego jest art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, a taką niezbędną potrzebą bytową jest niewątpliwie zakup żywności. Orzekanie w sprawach zasiłków celowych następuje wg tzw. Uznania administracyjnego, przy tym organ przyznając pomoc bierze nie tylko pod uwagę sytuację materialną wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, ale również własne możliwości finansowe. W związku z trudną sytuacją finansową MOPR-u w K. , możliwe było "aktualnie przyznanie wnioskodawcy pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie 60 zł z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu październiku 2001 r. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby przeprowadzania rozprawy, bowiem art. 89 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ do przeprowadzenia rozprawy tylko wtedy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest jedynie A.C. , nie zachodzi więc potrzeba uzgodnienia interesów stron, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga wyjaśnienia przez świadków lub biegłych i jest wystarczający do podjęcia decyzji. Kwestia wglądu do dokumentacji urzędowej MOPR stanowi przedmiot innego - toczącego się - postępowania. W skardze z dnia 11 grudnia 2001 r. na decyzję z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt:[...] A.C. zarzucił brak przeprowadzenia w sposób właściwy postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a., nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w związku z przyjęciem, że organ administracji nie jest stroną postępowania administracyjnego, a zatem nie można mówić w sprawie o spornych interesach stron, niewłaściwe rozumienie przez organy administracji instytucji uznania administracyjnego, która nie może wykluczać praw podmiotowych strony, złośliwość pracowników socjalnych i niewłaściwą interpretację przez nich przepisów prawa a także nieuzasadnioną odmowę wglądu w dokumentację dotyczącą działalności MOPR-u w K. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wadliwej merytorycznie oraz o rozpatrzenie sprawy co do istoty z uwzględnieniem argumentacji przedstawianej przez skarżącego we wniosku o przyznanie pomocy i odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Wniósł także o uznanie jego prawa do zwracania się o realną pomoc materialną. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. strony postępowania nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem" kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. ograniczenia dostępu do dokumentacji MOPR w K. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele, tj. przyznania realnej pomocy materialnej adekwatnej do sytuacji, w jakiej znalazł się wnioskodawca. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze do WSA, że nie zostało uznane prawo skarżącego do zwracania się o pomoc materialną z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. póz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i. rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r., sygn. SA/Gd 2497/94). Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17 kwietnia 2002 r, sygn. II SA/Gd 4332/01) Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r, sygn. l S.A. 1649/93). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie w całości oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony - co wynika z akt sprawy pomocą taką - szerszą niż tylko wynikającą z zaskarżonej decyzji - skarżący został wielokrotnie objęty. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego nie są uzasadnione. Należy podkreślić, że pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych napraw itp.). i na ten cel wielokrotnie skarżącemu były przyznawane świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej, a w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie [...] zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie [...] zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w łącznej kwocie [...] zł - co daje kwotę [...] zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. 390 zł miesięcznie. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Również wysokość świadczenia przyznanego A.C. zaskarżoną decyzją jest adekwatna do możliwości finansowych MOPR w K Dodać także należy, iż świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające, a nie je utrzymywać - to jest bowiem podstawowym zadaniem każdego obywatela, który w tym zakresie winien przejawiać racjonalną aktywność w ramach swoich możliwości i współpracować z właściwymi instytucjami, w tym organami pomocy społecznej. Na koniec stwierdzić należy, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Nie było również potrzeby przesłuchiwania świadków. Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.