II SA/Kr 3474/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie AWSA: Wojciech Jakimowicz ( spr.) Mariusz Kotulski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 października 2001r. Nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego - skargę oddalono - II SA/Kr 3474/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 16 sierpnia 2001 r., znak: [....] -wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A.C. z dnia [....] sierpnia 2001 r. o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego w kwocie 447 zł przez okres sześciu miesięcy na pokrycie zaległych rachunków światło - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w kwocie po 447 zł przez okres co najmniej sześciu miesięcy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania zasiłku celowego podyktowana jest zarówno ograniczonymi środkami finansowymi MOPR na zadania zlecone i koniecznością zapewniania w pierwszej kolejności świadczeń obligatoryjnych, jak i faktem, iż ze względu na trudną sytuację bytową wnioskodawcy spowodowaną bezrobociem została mu już udzielona w sierpniu 2001 r. pomoc finansowa w formie zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości. W odwołaniu z dnia [....] sierpnia 2001 r. od wskazanej wyżej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia 16 sierpnia 2001 r., znak: [....] A.C. zarzucił zaskarżonej decyzji całkowitą bezprawność, brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego wnosząc o przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a. i wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję po rozprawie administracyjnej, a także o powołanie jako świadków na rozprawę pracowników MOPR A.J. oraz J.P. Decyzją z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia 16 sierpnia 2001 r., znak: [....] .W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom samotnie gospodarującym, których dochód nie przekracza 447 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 cyt. ustawy (m.in. bezrobocie, bezdomność). Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że A.C. prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Nie posiada żadnych dochodów. Jedynym jego źródłem utrzymania jest pomoc z MOPR-u w formie zasiłku celowego i obiadów barowych. Akta sprawy dowodzą zatem, że występujący o przyznanie zasiłku okresowego A.C. - tak, jak podaje w podaniu oraz w odwołaniu - spełnia wymogi ustawowe uprawniające do otrzymania pomocy społecznej, o jaką zabiega. Taką ocenę stanu faktycznego wyraża również organ pierwszej instancji w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że w myśl art. 2 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby korzystającej z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji nie kwestionuje uprawnień wnioskodawcy do otrzymania zasiłku okresowego. Orzeczoną odmowę przyznania takiej pomocy argumentuje jednak ograniczonymi środkami finansowymi, jakimi dysponuje na realizację zadań zleconych z zakresu pomocy społecznej. Jak wynika z przedłożonego przez organ pierwszej instancji sprawozdania znajdującego się w aktach sprawy, w bieżącym roku MOPR w K. otrzymał dotacje w wysokości zabezpieczającej jedynie 70 % środków na wypłatę świadczeń obligatoryjnych, takich m.in., jak renty socjalne, zasiłki stałe, składki na ubezpieczenia społeczne. Na świadczenia uznaniowe w postaci zasiłków okresowych MOPR w K. w ogóle nie uzyskał środków. Natomiast posiadane fundusze własne nie wystarczają na zaspokojenie potrzeb osób i rodzin spełniających ustawowe kryteria, aby pomoc taką otrzymać. W związku z powyższym w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dowiódł, że mimo, iż A.C. kwalifikuje się do przyznania zasiłku okresowego, o jaki zabiega, to ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje, uniemożliwiają udzielenie wnioskodawcy pomocy w tej formie. Wskazano przy tym, że ustawodawca w przepisach powołanej ustawy o pomocy społecznej uzależnił możliwość przyznania pomocy społecznej nie tylko od położenia materialnego wnioskodawcy lecz także od możliwości finansowych organu. Skoro organ orzekający dowiódł, że środkami na taką pomoc w ogóle nie dysponuje, to stan taki uzasadnia twierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odpowiadając na żądanie skarżącego, aby jego odwołanie zostało rozpatrzone na rozprawie administracyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że nie znalazło przesłanek uzasadniających potrzebę przeprowadzenia takiej rozprawy. Podkreślono, że art. 89 § 1 k.p.a. zawiera wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wówczas, gdy przyspieszy to lub uprości postępowanie względnie gdy wymaga tego przepis prawa, a taka sytuacja w rozpoznawanym przypadku nie ma miejsca. W myśl art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin. W uzasadnieniu wskazano, że okoliczności podnoszone przez skarżącego a dotyczące jego trudnej sytuacji materialnej są znane organowi pierwszej instancji i organ ten sytuacji przedstawionej przez odwołującego się nie kwestionuje. Kolegium stanęło zatem na stanowisko, że niniejsza sprawa nie wymagała wyjaśnienia przy udziale świadków, %v tym świadków wymienionych w odwołaniu. Nie zachodzi również potrzeba uzgodnienia interesów stron, o której mowa w art. 89 § 2 k.p.a. Jedyną stroną w sprawie jest bowiem odwołujący się. W skardze z dnia 11 listopada 2001 r. na decyzję z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt: [....] A.C. zarzucił, iż decyzja drugiej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Wskazał, że na jego prawo do pomocy społecznej nie ma wpływu brak środków finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., zwłaszcza, że uniemożliwiono mu wgląd do dokumentacji finansowej i organizacyjnej MOPR-u w K. Skarżący zarzucił także nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w związku z przyjęciem, że organ administracji nie jest stroną postępowania administracyjnego, a zatem nie można mówić w sprawie o spornych interesach stron. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie sprawy co do istoty z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji. W odpowiedzi na skargę z dnia 7 czerwca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odpowiadając na zarzuty skargi dotyczące odmowy dostępu do dokumentacji finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. Kolegium wyjaśniło, że dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wskazuje, że organ pierwszej instancji udzielał wielokrotnie A.C. informacji dotyczących finansów MOPR-u. Na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. strony postępowania nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 października 2001 r., sygn. akt: [....] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności, np. ograniczenia dostępu do dokumentacji finansowej MOPR w K. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku okresowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg "M granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej, a w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie [....] zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie [....] zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[....] " w łącznej kwocie [....] zł - co daje kwotę [....] zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. [....] zł miesięcznie. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Nadmienić należy, że o zgodności powierzenia organom administracji uznaniowego działania w kwestii przyznawania zasiłków okresowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wypowiedział się, w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał . Konstytucyjny ITK SK 15/01 OTK 2001/8/252/. Na koniec stwierdzić trzeba, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.