I GSK 219/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Wojtachnio, Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński, Krzysztof Wujek (spr.), Protokolant Aleksandra Macewicz, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt V SA 2048/03 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o wymiarze opłaty manipulacyjnej dodatkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Warszawie na rzecz "[...]" Spółki z o.o. w Warszawie 450 zł (czterysta pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt V SA 2048/03 oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2003 r. nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie z dnia 19 listopada 1999 r. w przedmiocie wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że powyższą decyzją Dyrektor Urzędu Celnego wymierzył na podstawie art. 275 § 4 pkt 5 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.) opłatę manipulacyjną dodatkową za czynności służbowe wykonywane poza siedzibą urzędu celnego, na wniosek Agencji Celnej "[...]" Spółki z o.o. w Warszawie. Pismem z dnia 5 grudnia 2002 r. Agencja Celna "[...]" – obecna nazwa "[...]" Spółka z o.o. w Warszawie - wystąpiła w trybie art. 2651 Kodeksu celnego z wnioskiem o uchylenie ostatecznej decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie zarzucając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego oraz art. 123 § 1, art. 165 § 2, art. 192 i art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Powołując się następnie na treść art. 2651 Kodeksu celnego Sąd stwierdził, że możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu uzależniona jest od wykazania, czy za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Negatywną z kolei przesłanką jest zakaz uchylania lub zmiany decyzji wynikający z przepisów szczególnych. Tym samym orzekający w sprawie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że wniosek o zwrot pobranej opłaty manipulacyjnej został złożony z uchybieniem 3-letniego terminu, wskazanego w art. 246 § 4 Kodeksu celnego, jak również, że przepis ten jest przepisem szczególnym, który uniemożliwia zwrot uiszczonej opłaty manipulacyjnej. Za niezasadny uznał natomiast zarzut strony, iż zgodnie z art. 277 Kodeksu celnego - w wersji przed nowelizacją - jedynie pobór, a nie zwrot opłat manipulacyjnych następował na zasadach i w trybie określonym dla należności celnych. Wykładnia systemowa przepisów art. 277 i art. 246 Kodeksu celnego prowadzi bowiem – zdaniem Sądu - przy braku w Kodeksie celnym innych rozwiązań prawnych regulujących dopuszczalność, przesłanki, tryb i termin zwrotu opłaty manipulacyjnej, do stosowania art. 246 także przy zwrocie lub umarzaniu pobranych opłat celnych. Podobnie brak było również - w ocenie Sądu - podstaw do zwrotu z urzędu pobranej opłaty w oparciu o art. 246 § 5 Kodeksu celnego, albowiem – powołany przez skarżącą - wyrok wydany w sprawie ze skargi Spółki "[...]" nie może stanowić podstawy do uruchamiania na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego nadzwyczajnego trybu postępowania w innych sprawach. Jednocześnie w tym miejscu Sąd przyznał, że przyjęta przez organ celny interpretacja, zawartego w art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, określenia "siedziba urzędu celnego" jako "innego miejsca niż urząd celny" została zakwestionowana w powołanym orzeczeniu NSA z dnia 18 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2690/99 w sprawie ze skargi Spółki "[...]" o zwrot nienależnie pobranych opłat manipulacyjnych dodatkowych oraz w wyroku SN z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 54/01 badającym sprawę na skutek rewizji nadzwyczajnej. W obu wyrokach faktycznie bowiem wyrażono pogląd, iż pojęcie "poza siedzibą urzędu celnego" interpretowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, także rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz. U. Nr 162, poz. 1122) oznacza miejsce poza granicami administracyjnymi miasta, w którym znajduje się urząd celny, a nie miejsce pod innym adresem w tej samej miejscowości. Orzeczenia te, zdaniem Sądu, choć wytyczyły drogę do zmiany treści art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, w którym od nowelizacji obowiązującej od dnia 19 marca 2001 r. (ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny (...), Dz. U. z 2001 r. Nr 12, poz. 92) wprost jest mowa o "miejscu innym niż urząd celny", to jednak nie mogły odnieść bezpośredniego skutku w zakresie obowiązków strony wynikających z decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie, o której uchylenie skarżąca wniosła pismem z dnia 5 grudnia 2002 r. Nie zmieniły one bowiem charakteru prawnego pobranych od strony na mocy tej decyzji opłat manipulacyjnych dodatkowych, albowiem zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona przez NSA wiązała wyłącznie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia w konkretnej sprawie. Końcowo Sąd stwierdził, że ponieważ prowadzone w rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczyło decyzji wydanych na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego, w związku z tym w postępowaniu tym nie podlegała ocenie słuszność decyzji ostatecznej. W adresowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. w Warszawie zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., skarżąca zarzuciła mu: I. Naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 2651 Kodeksu celnego, tj. nierozważenie występowania w sprawie przesłanek ważnego interesu strony lub interesu publicznego oraz błędne przyjęcie, iż przesłanką negatywną wyłączającą uchylenie decyzji ostatecznej w trybie tego artykułu jest art. 246 § 4 Kodeksu celnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 145 § 2 ustawy p.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej naruszającej rażąco przepisy o postępowaniu, tj. art. 2631 Kodeksu celnego, art. 120-122, art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 262 Kodeksu celnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem: - Naczelnik Urzędu Celnego, jako organ pierwszej instancji, właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego, rozstrzygnął w niniejszej sprawie również o zasadności zwrotu opłat manipulacyjnych, podczas gdy organem pierwszej instancji właściwym rzeczowo do orzekania o zwrocie należności celnych, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie określenia wypadków, w których należności celne przywozowe lub wywozowe są zwracane lub umarzane, oraz trybu i warunków dokonywania zwrotu lub umorzenia (Dz. U. Nr 158, poz. 1050 ze zm.), był Dyrektor Izby Celnej, - organy celne nie badały, czy za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes publiczny lub ważny interes strony, - organy celne błędnie przyjęły, iż wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej nastąpiło na wniosek skarżącej w chwili złożenia wniosku o oddelegowanie funkcjonariuszy celnych do miejsca uznanego; 3) art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. przez: - brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku istnienia w sprawie ważnego interesu strony lub interesu publicznego, - niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, dla których WSA podtrzymuje pogląd, że art. 246 § 4 Kodeksu celnego jest przepisem szczególnym wyłączającym możliwość uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 2651 Kodeksu celnego, - niedostateczne wyjaśnienie przyczyn, dla których w ocenie WSA organy celne nie miały podstaw do zwrotu z urzędu opłat manipulacyjnych, w trybie art. 246 § 5 Kodeksu celnego. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) § 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów przez niewłaściwe zastosowanie, albowiem Naczelnik Urzędu Celnego, jako organ celny pierwszej instancji właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego, rozstrzygnął w niniejszej sprawie również o zasadności zwrotu opłat manipulacyjnych, podczas gdy organem celnym pierwszej instancji, właściwym rzeczowo do orzekania o zwrocie należności celnych, był - zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów - Dyrektor Izby Celnej; 2) art. 2651 Kodeksu celnego przez błędną wykładnię, tj. uznanie, iż negatywną przesłanką zastosowania tego artykułu jest art. 246 § 4 Kodeksu celnego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej, mimo iż przemawiał za tym zarówno interes publiczny, jak i ważny interes strony; 3) art. 32 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez ich błędne stosowanie, tj. pominięcie normatywnej treści tych przepisów, w zakresie w jakim wynika z nich fundamentalna dla państwa prawa zasada równości wobec prawa, albowiem poprzez odmowę uchylania decyzji organów celnych, mimo iż występuje w sprawie ważny interes skarżącej oraz interes publiczny, uniemożliwiono skarżącej wystąpienie z wnioskiem o zwrot opłat manipulacyjnych, w sytuacji gdy inne podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej są uprawnione do wystąpienia z takim wnioskiem, a wiele z tych, które się o to ubiegały, uzyskało taki zwrot; 4) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji w zakresie, w jakim ustanawiają one zasadę praworządności oraz zaufania do organów władzy publicznej, przez błędne ich stosowanie, tj. ewidentne pominięcie ich normatywnej treści w procesie stosowania prawa, przez bezpodstawne przesądzenie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 2651 Kodeksu celnego kwestii zasadności zwrotu skarżącej opłat manipulacyjnych, z jednoczesnym naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej wskazanych w pkt II.1. i nieuwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia interpretacji prawa celnego dokonanej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 54/2002 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2001 r. sygn. akt V SA 1905/00 i z dnia 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt V SA 1481/00, tj. nieuwzględnienie faktu, iż wykładnia prawa dokonana w tych wyrokach (mimo nieistnienia w polskim systemie prawnym instytucji wiążącego precedensu) w istocie odzwierciedla stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie. Przytoczone wyżej podstawy kasacyjne zostały następnie w sposób obszerny uzasadnione w dalszej części skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca oparła swój wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej wymierzającej opłatę manipulacyjną dodatkową na art. 2651 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu uzależniona jest od: - spełnienia przesłanek pozytywnych w postaci wniosku strony lub jej zgody na uchylenie (zmianę) decyzji ostatecznej oraz istnienia interesu publicznego lub ważnego interesu strony przemawiającego za uchyleniem (zmianą) tej decyzji, - niewystąpienia przesłanki negatywnej w postaci zakazu wzruszenia decyzji ostatecznej, wynikającego z przepisów szczególnych. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 2651 Kodeksu celnego organy celne, rozpatrując wniosek strony z dnia 5 grudnia 2002 r., powinny zatem zbadać czy w sprawie występują, określone w tym przepisie, przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej wymierzającej opłatę manipulacyjną dodatkową, nie powinny natomiast oceniać zgodności z prawem tej decyzji oraz rozstrzygać o przesłankach zwrotu cła nie objętych hipotezą art. 2651 § 1 Kodeksu celnego. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., powinien skontrolować, czy zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w Warszawie jest zgodna z prawem, a w szczególności, czy w decyzji tej w sposób prawidłowy został zastosowany przepis art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, stanowiący podstawę wniosku i żądania strony. W wydanej decyzji Dyrektor Izby Celnej w Warszawie uznał, że w sprawie występuje negatywna przesłanka w postaci przepisu szczególnego, który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Organ ten nie wskazał jednak przepisu, który jego zdaniem sprzeciwia się uchyleniu decyzji ostatecznej stwierdzając, że przeszkodę negatywną stanowi złożenie wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 19 listopada 1999 r. z uchybieniem ustawowego terminu do wniesienia wniosku. Sąd I instancji stwierdził, że podziela stanowisko organów celnych, iż przepis art. 256 § 4 Kodeksu celnego (powołany w wyroku omyłkowo, zamiast art. 246 § 4) jest przepisem szczególnym, który uniemożliwia zwrot uiszczonych opłat. Wyrażając taki pogląd bez przytoczenia argumentów na jego uzasadnienie, WSA nie wziął pod uwagę, że zakres przedmiotowy regulacji zawartych w art. 246 i 2651 Kodeksu celnego jest inny. Pierwszy z powołanych przepisów dotyczy bowiem zwrotu i umorzenia należności celnych, natomiast drugi jest przepisem ogólnym stanowiącym jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tryb uregulowany w art. 2651 § 1 Kodeksu celnego dotyczy weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Prawo nabyte w rozumieniu tego przepisu można najogólniej charakteryzować, jako każdą korzyść, którą strona uzyskuje pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Przepisy art. 246 i 2651 Kodeksu celnego dotyczą innego rodzaju decyzji wydawanych przez organ celny, w związku z tym nie jest uprawniony pogląd Sądu I instancji, że przepis art. 246 jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 2651. Skoro przedmiot wniosku skarżącej z dnia 5 grudnia 2002 r. był oparty na przepisie art. 2651 Kodeksu celnego, to do oceny zawartego w tym wniosku żądania uchylenia decyzji ostatecznej nie miał zastosowania art. 246 i podany w paragrafie 4 tego przepisu termin do złożenia wniosku, gdyż wniosek o uchylenie (zmianę) decyzji ostatecznej w trybie art. 2651 § 1 nie jest ograniczony terminem. W wydanym wyroku WSA jedynie w sposób ogólny odniósł się do przesłanek uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej na podstawie art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, w dodatku nieprecyzyjnie określając te przesłanki, jako "interes społeczny lub słuszny interes strony", zamiast "interes publiczny lub ważny interes strony", jak stanowi ten przepis. Przyjmując, że w sprawie występuje negatywna przesłanka określona w art. 246 § 4 Kodeksu celnego, WSA nie rozważył, czy Dyrektor Izby Celnej w Warszawie, wydając zaskarżoną decyzję, rozpoznał sprawę z uwzględnieniem pozytywnych przesłanek określonych w art. 2651 § 1 Kodeksu celnego. Skarżąca trafnie w związku z tym zarzuca w skardze kasacyjnej, że brak takiej oceny w zaskarżonym wyroku stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w świetle art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Podstawy takiej nie stanowią natomiast przepisy przytoczone w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej, gdyż oparty na nich zarzut wydania decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej nie jest uzasadniony. Z treści art. 2651 § 1 Kodeksu celnego wynika w sposób jednoznaczny, że w trybie tego przepisu decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał. W rozpoznawanej sprawie decyzję ostateczną z dnia 19 listopada 1999 r. wydał Dyrektor Urzędu Celnego w Warszawie, jako organ pierwszej instancji, natomiast decyzję w trybie art. 2651 Kodeksu celnego wydał Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie, a więc również właściwy rzeczowo organ pierwszej instancji. Nie nastąpiło też w postępowaniu administracyjnym naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej wskutek orzeczenia przez Naczelnika Urzędu Celnego w Warszawie o odmowie zwrotu należności celnych. W istocie bowiem orzeczenie takie w tym postępowaniu nie zostało wydane. Decyzją z dnia 31 marca 2003 r. Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie rozstrzygnął jedynie o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie z 19 listopada 1999 r. Na taki zakres rozstrzygnięcia wskazuje sentencja tej decyzji. Co prawda w jej uzasadnieniu podnosi się twierdzenie o niemożności zwrotu należności celnych orzeczonych decyzją z dnia 19 listopada 1999 r., ale nie można traktować ich jako rozstrzygnięcia w tej kwestii, a jedynie jako uzasadnienie tezy, iż upływ terminu z art. 246 § 4 Kodeksu celnego stoi na przeszkodzie orzeczeniu o uchyleniu decyzji ostatecznej z 19 listopada 1999 r. na podstawie art. 2651 § 1 tej ustawy. Analogicznie zatem organ drugiej instancji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Naczelnika Urzędu Celnego I w Warszawie z dnia 31 marca 2003 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie z 19 listopada 1999 r. W związku z tym, że stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, nie został wyjaśniony i przedstawiony w zaskarżonym wyroku w sposób wymagany dla prawidłowego przytoczenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.), ocena zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie mogła być dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego może być oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wtedy, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.) lub wówczas, gdy podstawa ta okazała się nieuzasadniona (por. wyrok SN z dnia 11 maja 1995 r., sygn. akt I CKN 678/98, Lex nr 50839). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.