II OSK 27/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr. ), Maria Czapska – Górnikiewicz, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1048/03 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2004 r. sygn. akt 7 IV SA 1048/03, po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki, skargę oddalił. Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim Zachodnim z dnia [...] października 2002 r. nakazującą M. M. rozbiórkę ogrodzenia od strony Kampinowskiego Parku Narodowego na działce nr ewid. [...] we wsi [...] gm. [...]. W uzasadnieniu rozpoznając zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził, że okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, iż skarżący w okresie od 29 maja 2001 r. do około 15 czerwca 2001 r. wybudował ogrodzenie swojej działki nr [...] we wsi [...] od strony terenu Kampinowskiego Parku Narodowego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. ze zm.), budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz wysokości powyżej 2,20 m wymaga złożenia zgłoszenia. Za całkowicie uzasadniony należy uznać pogląd organów obu instancji, iż teren parku narodowego jest miejscem publicznym w rozumieniu w/w przepisu. Park narodowy to teren prawnie wydzielony ze względu na swoje wartości naukowe, społeczne, kulturowe, wychowawcze i warunki przyrodnicze, który jest niewątpliwie miejscem powszechnie dostępnym dla nieograniczonej liczby osób, przeznaczonym dla wszystkich i służącym ogółowi społeczeństwa, a więc jest miejscem publicznym i to niezależnie od tego, że na jego terenie obowiązują ludzi określone ograniczenia dotyczące reguł poruszania się, o jakich mowa w przepisach ustawy o ochronie przyrody. W świetle powyższego skarga błędnie zarzuca, iż teren parku narodowego nie może być uznany za miejsce publiczne. Skarżący powinien zatem w myśl przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 cyt. ustawy przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych dokonać zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Na treść zgłoszenia powinno składać się określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót oraz terminu ich rozpoczęcia. Należało ponadto dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością oraz odpowiednie szkice lub rysunki. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zgłoszenie budowy przedmiotowego ogrodzenia zostało dokonane pismem opatrzonym przez inwestora datą 10 kwietnia 2001 r., ale wpłynęło ono do organu w dniu 26 lipca 2001 r. tj. po wybudowaniu spornego ogrodzenia. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, iż wykonanie ogrodzenia bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi jest samowolą budowlaną i powoduje obowiązek wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Twierdzenia skarżącego, iż wcześniej przed rozpoczęciem robót budowlanych ustnie zawiadomił właściwy organ o budowie przedmiotowego ogrodzenia i uzyskał zgodę na jego budowę, nie znajduje potwierdzenia w dowodach sprawy. W piśmie Urzędu Gminy w [...] z dnia 27 lipca 2001 r. będącego odpowiedzią na dokonane w dniu 26 lipca 2001 r. zgłoszenie przez skarżącego zamiaru wybudowania istniejącego przecież już ogrodzenia, organ wskazuje jakie parametry winno spełniać ogrodzenie, podaje też, że w nawiązaniu do wcześniejszych rozmów w sprawie budowy tego ogrodzenia nie wnosił zastrzeżeń, co do realizacji tej inwestycji zgodnie z załącznikiem graficznym. Z pisma tego nie wynika jednak, wbrew twierdzeniom skarżącego, aby dokonywał on zgłoszenia budowy ogrodzenia przed rozpoczęciem robót budowlanych, a ponadto załącznik graficzny to nic innego jak szkic wytyczenia granic nieruchomości skarżącego i jest opatrzony datą 27 lipiec 2001 r., a więc został sporządzony i złożony po zrealizowaniu ogrodzenia. Poza tym, jak wynika z protokółu oględzin robót budowlanych z dnia 20 września 2001 r. przeprowadzonych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, uczestniczący w tej czynności skarżący nie kwestionował okoliczności, iż nie dokonał wcześniej zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia. Skarżący będąc zagrożony rozbiórką ogrodzenia, gdyby istotnie zgłoszenia takiego dokonał, to z pewnością poinformowałby o tym fakcie podczas oględzin organ dokonujący kontroli ogrodzenia. Wobec powyższego, prawidłowo organy obu instancji uznały, iż skarżący zrealizował przedmiotowe ogrodzenie w warunkach samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i nakazał jego rozbiórkę. Sąd nie podzielił też zarzutu skargi, iż M. W. nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. Sporne ogrodzenie zawęża drogę dojazdową do jej nieruchomości nr [...] uniemożliwiając dostęp do drogi publicznej, co jest naruszeniem interesu prawnego w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. M. M. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na dwóch podstawach unormowanych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pierwszą podstawą to naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego przez przyjęcie, że działka leśna należąca do parku narodowego jest miejscem publicznym, co doprowadziło w konsekwencji do zastosowania przepisów art. 30 ust. 1 tej ustawy do stanu faktycznego, który tego zastosowania nie przewidywał. Uzasadniając tę podstawę skargi kasacyjnej wywodził, że wadliwa wykładnia art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika z wadliwego przyjęcia, że działka leśna należąca do parku narodowego jest miejscem publicznym, co nie znajduje oparcia zarówno w przepisach ustawy Prawo budowlane jak i w innych przepisach. Prawo budowlane podaje przykłady miejsc publicznych: drogi, ulice, place, a zatem "miejsce publiczne" to takie miejsce, w którym dochodzi lub może dochodzić do jednoczesnego przebywania większej ilości osób lub pojazdów. Prawo budowlane przyznaje prawo nadzoru nad konstrukcjami wznoszonymi od strony takich miejsc. Z tego względu nie jest uzasadnione traktowanie całego obszaru parku narodowego jako miejsca publicznego. Przemawia za tym też art. 14 ust. 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 1991, Nr 114, poz. 492 ze zm.), obowiązujący w dniu wzniesienia ogrodzenia. Drugą podstawą skargi kasacyjnej to zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając ten zarzut skargi kasacyjnej wskazywał, że Sąd nie uwzględnił naruszeń postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Sąd nie uwzględnił, że z pisma Urzędu Gminy z 27 lipca 2001 r. w sposób niezbity wynika, że takie zgłoszenie zostało wniesione. Potwierdza to też pismo adresowane do Sądu Grodzkiego z 1 marca 2002 r., w którym Kierownik Referatu Architektury UG [...] potwierdził prawidłowość dokonanego zgłoszenia. Sąd wadliwie przyjął, że z protokołu oględzin nie wynika, że kwestionował okoliczność, iż dokonał wcześniejszego zgłoszenia. Z protokołu wynika bowiem tylko, że nie przedstawił dokumentu potwierdzającego zgłoszenie. Zarzucił też wadliwe ustalenie, że M. W. ma interes prawny w sprawie, ma ona bowiem zapewniony dojazd do drogi publicznej z drugiej strony nieruchomości. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadniczy zarzut wadliwej wykładni art. 30 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U.2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął prawidłową wykładnię pojęcia "inne miejsce publiczne", stosując reguły wykładni językowej. W języku polskim pod pojęciem terminu "publicznej" rozumie się "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją itp., społeczny, powszechny, ogólny, nie prywatny". Tak też należy interpretować pojęcie miejsca publicznego. Park narodowy jest miejscem służącym ogółowi, jest instytucją publiczną powszechnie dostępną. To, że park narodowy jest miejscem publicznym przemawiają rozwiązania przyjęte w ustawie z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U.2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.),z których wynika, że park narodowy jest instytucją państwową (art. 15 tej ustawy), a przeciwko temu nie przemawia to, że jest on udostępniany społeczeństwu na warunkach określonych w planie ochrony (art. 14 pkt 6 tej ustawy). Zastosowanie zatem art. 30 ust. 1 powołanej ustawy –Prawo budowlane, było w zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowe. Nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania. Przeprowadzona kontrola prawidłowości dokonania ustalenia okoliczności faktycznej zgłoszenia budowy ogrodzenia w toku postępowania administracyjnego w I i II instancji nie dawała podstawy do postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pismo zawierające zgłoszenie datowane na dzień 10 kwietnia 2001 r. wpłynęło do Urzędu Gminy 26 lipca 2001r., co wynika z prezentaty Urzędu Gminy. Nie można też dokonać innych ustaleń na podstawie pisma Urzędu Gminy w [...] z 27 lipca 2001 r., brak bowiem w nim wskazania daty zgłoszenia, a biorąc pod uwagę niekwestionowany fakt budowy ogrodzenia w okresie 29 maja – 15 czerwca 2001 r. nie można zasadnie przyjąć, że rozmowy te prowadzone były przed tym okresem. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wskazał żadnego dowodu, który podważył dokonane ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Powołanie się na wadliwe odczytanie protokółu przez Sąd nie jest zasadne, a to z tego względu, że skarżący podpisał protokół, w którym wskazano, że nie okazał dokonanego zgłoszenia. Przeprowadzonej oceny przez Sąd nie podważa też pismo Kierownika Referatu Architektury Urzędu Gminy [...] z 1 marca 2002 r. do Sądu Grodzkiego, a to z tego względu, że jest ono z daty po budowie ogrodzenia, a ponadto nie zawiera określenia daty dokonanego zgłoszenia. Nie jest zasadny zarzut co do naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów prawa przez przyznanie, ze M. W. ma w sprawie interes prawny, a to z tego względu, że postępowanie na podstawie art. 48 powołanej ustawy Prawo budowlane jest prowadzone z urzędu, a ponadto Sąd prawidłowo zastosował art. 5 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu podjętej zaskarżonej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.