II SA/Wr 1099/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. K., F. K., M. D., W. F., R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzają decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących T. K., F. K., M. D., W. F., R. P. kwoty po 10 zł (dziesięć) tytułem kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosków T. K. oraz spadkobierców po R. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w O., [...], oznaczonej jako działka A, z karty mapy [...], o powierzchni 0,1834 ha orzekł, iż nieruchomość oznaczona jako działka B z k.m. [...] o powierzchni 0,0355 ha, obręb [...], ujawniona w księdze wieczystej jako własność Gminy [...] - stała się zbędna na cel określony w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] nr [...] z dnia 16 marca 1990 r., o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka A w celu realizacji skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego w O. przy ul. [...]. W punkcie 2 w/w decyzji Prezydent Miasta [...] orzekł nadto, że nieruchomość oznaczona jako działka B (powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki A) z k.m. [...] obręb [...]. podlega zwrotowi na rzecz poprzednich współwłaścicieli tj, T. K. oraz spadkobierców po R. K. w następujących częściach: T. K. w 20/32 części, a M. D. F. K., W. F., i R. P. każde po 3/32 części. W punkcie 3 decyzji orzeczono o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy [...] odszkodowania stanowiącego kwotę 1.828 zł, odpowiednio do udziałów we współwłasności. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: T. K., F. K., R. P., M. D., W. F. Odwołujący podnieśli: - wywłaszczony grunt został bezprawnie podzielony na działki i sprzedany nowym właścicielom - zwracana działka o powierzchni 0,0355 ha nie odpowiada powierzchni działki wywłaszczanej, a zwracaną działkę dzieli się ponadto na pięć osób, wobec czego wnoszą o zwrot jeśli nie swojej działki to zamiennej działki równorzędnej lub kilku działek o tej samej powierzchni co działka wywłaszczona - kwota podlegająca zwrotowi z tytułu zwrotu działki nr B w wysokości 1.828,90 zł jest za wysoka w stosunku do odszkodowania za wywłaszczoną działkę A. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dz. U. z 2000 nr 46 poz. 543) oraz art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że uchwała Rady Miejskiej w Opolu nr XV/75/87 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego w O. – ulica [...], nieruchomość oznaczona numerem działki A stanowiąca własność T. i R. K. została przeznaczona na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Rokowania przeprowadzone w celu zakupu przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel nie przyniosły rezultatu z uwagi na nieobecność właścicieli nieruchomości w kraju. Wobec powyższego, na wniosek Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O., Sąd Rejonowy w O. ustanowił dla nieobecnych właścicieli kuratora w postępowaniu wywłaszczeniowym. Decyzją z dnia 16.03.1990 r. Nr [...] przedmiotowa działka została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 3 obowiązującej wówczas ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznane właścicielom w kwocie 6.375.642 zł (przed denominacją, po denominacji 637,56 zł) zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę ds. rolnych przy uwzględnieniu średniej rynkowej ceny skupu żyta stosowanej w IV kwartale 1989 r. Z uwagi na brak informacji adresie i wobec niemożności przekazania przyznanego odszkodowania, kwota ta została przekazana do depozytu sądowego. Złożenie do depozytu sądowego nastąpiło na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] sygn. akt [...]. Wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej, poprzez wydzielenie z niej działek budowlanych oraz dróg dojazdowych. Działki budowlane zostały przekazane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, a drogi dojazdowe stanowią własność Gminy [...]. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości (obecnie działka nr B) o powierzchni 0,0355 ha nie została użyta na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, w związku z tym jak argumentował organ zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 tekst jedn.) podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Na obszarze pozostałej części nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia wobec czego, w tej części nieruchomość nie podlega zwrotowi poprzednim właścicielom. W ocenie organu odwoławczego nie istnieje obecnie możliwość zwrotu nieruchomości zamiennej o tej samej powierzchni jak działka wywłaszczona, ponieważ zgodnie z art. 114 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość zamienna może zostać zaoferowana w trakcie nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przeznaczonej na realizację celów publicznych lub zgodnie z art. 131 cyt. ustawy może zostać zaoferowana właścicielowi w ramach odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. W dalszym ciągu organ wywodził, że na skutek przebywania właścicieli nieruchomości poza granicami kraju pod nieznanym urzędowi prowadzącemu postępowanie wywłaszczeniowe adresem, przyznane za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowanie stanowiące ekwiwalent nieruchomości wywłaszczonej zostało złożone do depozytu sądowego, co uniemożliwia w obecnym stanie prawnym, przyznanie nieruchomości zamiennej. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zwracana działka podlega podziałowi pomiędzy 5 osób, jako, że zgodnie z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotu nieruchomości mogą żądać właściciele lub ich spadkobiercy. Natomiast spadek po zmarłym współwłaścicielu R. K. nabyli żona oraz dzieci w częściach oznaczonych w postanowieniu Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] sygn. akt [...]. Przy czym przedmiot roszczenia spadkobierców po zmarłym R. K. może obejmować jedynie działkę B, niewykorzystaną w na cele wywłaszczenia. W odniesieniu do wysokości kwoty podlegającej zwrotowi z tytułu zwrotu odszkodowania – organ odwoławczy przyjął, że zgodnie z art. 140 ust. 1 cyt. Ustawy w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub spadkobierca zwraca właścicielowi przyznane odszkodowanie – a odszkodowanie to podlega waloryzacji w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości. – art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzeczony zwrot przyznanego odszkodowania, w związku ze zwrotem działki B stanowiącej 19,36 % nieruchomości wywłaszczonej dotyczy również proporcjonalnie części tego odszkodowania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] Wojewody [...] wnieśli T. K., F. K., R. P., M. D., W. F., domagając się uchylenia wydanej prze organ odwoławczy decyzji i doprowadzenia do zwrotu zamiennej równorzędnej działki o powierzchni 1.834 ha w O. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w trakcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego działki A zostały naruszone przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, między innymi niezasadnie ustanowiono kuratora w procesie wywłaszczeniowym, skoro w domu przy ul. [...] w O. zamieszkiwała rodzina skarżących znająca ich miejsce pobytu za granicą. Wywłaszczenie zostało dokonane bezprawnie i nie w celu publicznym, lecz z zamiarem utworzenia działek budowlanych sprzedanych po atrakcyjnych cenach. Podkreślili, że zostały naruszone przepisy Konstytucji RP chroniące własność prywatną. Organ odwoławczy Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Jako podstawę prawną swojego stanowiska wskazał przepisy art. 114, art. 131, art. 140, art. 219 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Podkreślił, że nie jest uzasadnione żądanie skarżących zwrotu nieruchomości zamiennej o tej samej powierzchni co działka wywłaszczona, nieruchomość zamienna może zostać zaoferowana jedynie w trakcie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości przeznaczonej na realizacje celów publicznych, albo w ramach odszkodowania przyznana właścicielowi nieruchomości wywłaszczane w oparciu o art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy argumentował także, że przepisy prawa materialnego nie przewidują w toczącym się postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości możliwości orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej, ani też o zamianie odszkodowania na nieruchomość zamienną. Nadto w ocenie organu odwoławczego, zarzuty skargi dotyczą zasadności samego wywłaszczenia, które nie było przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym. W prowadzonym postępowaniu odwoławczym organ wojewódzki odniósł się jedynie do zarzutów obciążających postępowanie organu pierwszej instancji zmierzające do wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli. Natomiast wywłaszczenie nieruchomości małżonków K. nastąpiło prawomocną decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. z dnia 16.03.21990 r., której wzruszenie w ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwe. Powyższe wywody nie pozwalają zatem na zmianę stanowiska przez organ odwoławczy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skarga została wniesiona przed dniem 1.01.2004 r., to w oparciu o przepisy art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 135 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 1 par. 2 ustawy z 25.07.202 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 135 poz, 1271) sądy administracyjne kontrolują wyłącznie legalność działań administracji publicznej, a więc zgodność z prawem wydawanych decyzji. Oznacza to ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 1 cyt. wyżej ustawy). Zgodnie z art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi - Sąd, badając legalność decyzji administracyjnej, nie jest związany granicami skargi. Niezależnie przeto od treści skargi, zauważyć należało, iż organy obu instancji nie dołożyły należytej staranności w zakresie prawidłowego wyjaśnienia przedmiotu sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – przepis art. 63 § 1- 3 KPA reguluje sposoby wnoszenia tego rodzaju żądania i wymogi formalne, którym powinno ono odpowiadać. W doktrynie przyjmuje się, że poza wymienionymi w tym przepisie expressis verbis wymogami, w piśmie zawierającym postulat określonego zachowania się organu powinien zostać zachowany wymóg, co do wskazania żądania, które wyznaczać będzie przedmiot postępowania. Brak ten, gdy nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 343 i n.). Powyższa regulacja obliguje organ administracji państwowej do szczególnie wnikliwego badania składanych przez strony pism pod kątem zawartych w nim treści oraz do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, zwłaszcza gdy żądanie pochodzi od osoby, która w sposób nieporadny lub nielogiczny próbuje je wyartykułować, albo czyni to w sposób wieloznaczny. Niezbędny jest przy tym czynny udział samych zainteresowanych stron, które – na żądanie organu – powinny ostatecznie zadecydować o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte postępowanie. Organ administracji nie jest bowiem władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, przykładowo żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. I SA 367/90 (ONSA z 1990 r., nr 2 – 3, poz. 47), wskazując, iż stosownie do art. 61 § 1 KPA żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Z kolei w wyroku z dnia 17 września 1992 r., sygn. III S.A. 949/92 przyjęto trafnie, że o tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracyjny ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie przepisu art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma. Powyższe uwagi należało odnieść wprost do pisma wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. Z pisma tego z dnia 23.10.1996 r. skierowanego do Urzędu Miasta w O. – Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wynika, że T. K. wnosiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zarzucając bezprawność działań, które doprowadziły do pozbawienia jej praw majątkowych do nieruchomości – określonej jako "ziemi rodzinnej przeznaczonej na budowę domów dla dzieci". Jej zdaniem bezprawne działania administracji stanowiły pogwałcenie praw zagwarantowanych kodeksem cywilnym i Konstytucją. Pismem tym domagała się przywrócenia prawa własności do utraconej nieruchomości. W takim wypadku – o ile organ miał wątpliwości co do treści wniosku, powinien był wątpliwości te usunąć przy czynnym współudziale skarżącej, a nie samodzielnie kwalifikować jego treść jako żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna do realizacji celu publicznego, ze względu na który została wywłaszczona. Nie było ku temu żadnych racjonalnych podstaw bez uprzedniego zażądania od strony wskazania przedmiotu żądania oraz bez wyjaśnienia stronie w trybie art. 9 k.p.a. możliwego trybu realizacji tego żądania, zważywszy iż, kolejnym pismem – wnioskiem z 18.07.2001 r. skarżąca ponownie zażądała zwrotu jej zdaniem bezprawnie zabranej nieruchomości zaznaczając, że nie zgadza się na odszkodowanie finansowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zatem w sposób dokładny ustalić przedmiot żądania – wyjaśnić czy wnioski składane przez T. K. w postępowaniu administracyjnym należy potraktować jako skorzystanie z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych – przewidzianych w rozdziale 12 i 13 k.p.a. – instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 i n. k.p.a. bądź wznowienia postępowania związanego z procesem wywłaszczeniowym. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej dokonywany na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy jedynie w sytuacji ustalenia, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona i może nastąpić tylko na wyraźny wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Bowiem sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzona w oparciu o powołane wyżej przepisy art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi kontynuacji postępowania wywłaszczeniowego. W postępowaniu o zwrot nieruchomości nie bada się legalności decyzji wywłaszczeniowej i dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia czy wywłaszczenie było zgodne z prawem lub społecznie uzasadnione, natomiast prawdopodobnie intencją skarżących było zakwestionowanie postępowania wywłaszczeniowego. Rozpoznanie sprawy bez ustalenia dokładnego przedmiotu żądania, wszczynającego postępowanie administracyjne, stanowi tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. Z tych przyczyn, przyjmując iż popełnione przez organy obu instancji uchybienia w zakresie stosowania przepisów postępowania administracyjnego miały wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par. 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.