I OSK 387/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Irena Kamińska, Joanna Runge – Lissowska, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2004 r. sygn. akt I SA 3095/02 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 września 2004 r. sygn. akt I SA 3095/02 oddalił skargę E. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, z dnia [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...], w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej Nr [...] z dnia 23 marca 1955 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr [...] z dnia 18 stycznia 1955 r. nie przyznające dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. 1085-Praga i jednocześnie stwierdzające, że wszystkie budynki - fragmenty murów - położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279). W postępowaniu przeprowadzonym w trybie nadzoru ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy m.st. Warszawy w dniu 11 kwietnia 1949 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 5 z 1949 r., zatem zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upłynął w dniu 11 października 1949 r. Jak wynika z akt sprawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony przez byłą właścicielkę. Niezłożenie zaś omawianego wniosku w określonym terminie spowodowało, że uprawnienie określone w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wygasło. Na powyższą decyzję wniosła skargę E. K. zarzucając, że złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej było jedynie czynnością fakultatywną, bowiem z treści art. 7 ust. 1 dekretu nie wynikał obowiązek złożenia takiego wniosku za czym przemawia redakcja tego przepisu, a zwłaszcza użyte w nim słowo "mogą". Wywodzi, że teren przedmiotowej nieruchomości był wyłączony spod wywłaszczenia z uwagi na brzmienie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przepis ten wyraźnie precyzował cel wywłaszczenia i określał jakie tereny mają być wywłaszczone. Nieruchomość przy ul. [...] nie była potrzebna do racjonalnej odbudowy stolicy ani tym bardziej do jej rozbudowy. Ponadto skarżąca wskazała, że organ nie udowodnił, że wniosek o przyznanie prawa własności nie został złożony przez byłą właścicielkę. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w razie stwierdzenia wystąpienia jednej z nich wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Decyzja z dnia 18 stycznia 1955 r. odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu dotychczasowym właścicielom, została wydana w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stosownie do treści tego przepisu "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". Analiza cytowanego powyżej przepisu pozwala stwierdzić, że reguluje on dwie różne sprawy. Po pierwsze, stanowi o uprawnieniu dotychczasowego właściciela gruntu do żądania przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Uprawnienie to jest konsekwencją wejścia w życie dekretu i przejściu gruntu na własność gminy m.st. Warszawy na podstawie art. 1 tego aktu. Po drugi, określa termin realizacji tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela, przy czym jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia. Nie ulega zatem wątpliwości - w ocenie Sądu I instancji - że w myśl art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jedną z przesłanek warunkujących przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy do gruntu było złożenie stosownego wniosku w przepisanym ustawą terminie przez: 1) dotychczasowego właściciela gruntu lub 2) jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu lub 3) osobę reprezentującą prawa właściciela. Organ administracji po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego wykazał brak takiego wniosku. Wniosku takiego nie ma zarówno w aktach własnościowych nieruchomości jak również w rejestrze dowodów, iż wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej został złożony przez byłą właścicielkę. W tym stanie faktycznym i prawnym należało uznać - stwierdził Sąd - że nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 23 marca 1955 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 stycznia 1955 r. E. K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucają naruszenie art. 106 § 3, art. 113 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez: 1. stwierdzenie, że w sprawie zebrany został w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy i uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, podczas gdy: a) zaskarżone decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydane zostały w oparciu o niekompletny materiał dowodowy nie zawierający akt postępowania przed Ministrem Gospodarki Komunalnej [...] z odwołania F. M. od orzeczenia administracyjnego PRN m. st. Warszawy z dnia 18 stycznia 1955 r. w sprawie [...]; b) w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jakichkolwiek dokumentów z okresu od 27 lutego 1948 r. do 12 października 1954 r., co wskazywać może na to, że akta są niekompletne za czym przemawia np. brak dokumentacji na podstawie której ustalono, że właściciel nie dawał gwarancji należytego utrzymania budynków pod względem technicznym oraz zmiany w numeracji kart i niechronologiczne ułożenie dokumentów - a wątpliwość ta ma szczególnie istotne znaczenie wobec twierdzeń skarżącej, że F. M. wniosek o przyznanie własności czasowej złożyła. 2. nierozpatrzenie wniosku dowodowego skarżącej z dokumentów (oświadczenia świadków na temat złożenia przez F. M. wniosku o przyznanie własności czasowej) złożonych do akt przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2004 r. i całkowite pominięcie tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przy równoczesnym stwierdzeniu, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu, iż wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano m.in., iż materiał dowodowy jakim dysponował Sąd nie był kompletny. Brakowało w nim m.in. odwołania skierowanego do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, a w odwołaniu tym mogły znaleźć się okoliczności dotyczące złożenia wniosku o przyznanie prawa własności. Ponadto podniesiono, że w decyzji Ministerstwa znalazł się argument dotyczący braku gwarancji ze strony właścicieli należytego utrzymania budynków, co przy ewentualnym braku wniosku było zbędne. Jednocześnie wskazano, iż zostały złożone do akt sądowych stosowne oświadczenia świadków, w których potwierdzają oni fakt złożenia przez właścicielkę wniosku o przyznanie własności czasowej. Ten fakt może również potwierdzać aktywność właścicielki, która przekazywała dane organom m.in. dot. zarządu nieruchomością, czy śmierci współwłaściciela. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych w niej przepisów. Wskazać należy, iż Sąd dysponował stosownym materiałem dowodowym pozwalającym na wyrokowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a takimi aktami Sąd dysponował. Nie można zarzucić Sądowi naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Złożone oświadczenia osób mogą być traktowane jako dokument prywatny, którego formalna moc dowodowa wyraża się w tym, że zawarte w nim oświadczenie pochodzi od osoby, która złożyła podpis na dokumencie. Formalna moc dowodowa nie przesądza natomiast o tzw. mocy materialnej tego dokumentu, tj. kwestii ważności i skuteczności prawnej, a przede wszystkim prawdziwości oświadczenia, bowiem dokument prywatny nie jest sam przez się dowodem rzeczywistego stanu rzeczy (art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.). Wskazać przy tym należy, iż dopiero na etapie postępowania sądowego dowód ten został zawnioskowany, chociaż był już znany stronom w postępowaniu administracyjnym. Biorąc zaś pod uwagę kompetencje sądu administracyjnego sprowadzające się do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w jej stanie faktycznym i prawnym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, nie było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Sąd gdyż nie było to niezbędne do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wskazać przy tym należy, iż Sąd zasadnie uznał, że zgromadzony materiał pozwalał organom na wydanie zaskarżonej decyzji. Organ dysponował aktami własnościowymi przedmiotowej nieruchomości. Faktycznie, w aktach tych brak jest odwołania od orzeczenia odmawiającego przyznania własności czasowej, jednakże brak tego dokumentu nie przesądza o nienależytym zgromadzeniu materiału dowodowego przez organ. Bezsporne jest, iż w aktach własnościowych, w których znajdują się dokumenty od 1948 r. brak jest przedmiotowego wniosku o przyznanie własności czasowej. W żadnym innym dokumencie nie znajduje się wzmianka, że taki wniosek został złożony. Nie wynika, to również z pism kierowanych przez samą właścicielkę. Organ ustalał również czy znajduje się stosowny zapis o złożonym wniosku w rejestrze wpływu wniosków dekretowych. W takie sytuacji trudno zarzucić organowi, że nie poczynił stosownych ustaleń w tym zakresie. Zwłaszcza, że w postępowaniu administracyjnym wnioskodawcy nie twierdzili, że taki wniosek został złożony. Pomimo jednoznacznego stwierdzenia w orzeczeniu o odmowie przyznania własności czasowej, iż jej przyczyną był brak stosownego wniosku właściciela, skarżąca upatrywała przesłanek nieważności przedmiotowego orzeczenia w innych okolicznościach, uznając że brak wniosku nie mógł stanowić odmowy przyznania własności czasowej. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.