I SA/Wr 1181/03

Dnia 28 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryka Łysikowska Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant: Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A S.A. we W. na wynik kontroli Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przestrzegania przepisów o badaniach i certyfikacji oddala skargę. 2 UZASADNIENIE Inspektor Kontroli Skarbowej w Urzędzie Kontroli Skarbowej we W. po przeprowadzeniu w spółce akcyjnej A we W. kontroli w zakresie przestrzegania przepisów o badaniach i certyfikacji wydał wynik kontroli z dnia 18.03.2002 r. o numerze [...]. Zgodnie z ustaleniami tego wyniku kontroli spółka akcyjna A sprzedawała materiały budowlane (kit budowlany i butylen) bez wymaganego ustawą z dnia 3.09.1993 r. o badaniach i certyfikacji znaku bezpieczeństwa. Inspektor Kontroli Skarbowej wskazał, że w/w towary jako "Kity budowlane uszczelniające" o symbolu SWW 1461-42 wymienione zostały w wykazie wyrobów podlegających obowiązkowi zgłaszania do certyfikacji na znak bezpieczeństwa i oznaczania tym znakiem w grupie "Materiały budowlane" w załączniku do zarządzenia Dyrektora Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji z 28.08.1997 r. (M.P. Nr 22,poz.216) jak i w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.1999 r. (Dz.U.Nr 5poz.53 ze zm.). Ustalono też, że w 2000 r. kontrolowana spółka kit budowlany dekarski importowała z firmy B S.A. we Francji a butylen z firmy C w Holandii. Spółka A nie występowała do Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji z wnioskami o nadanie znaków bezpieczeństwa na importowane materiały budowlane uszczelniające i wprowadziła je do obrotu bez wymaganego znaku bezpieczeństwa. Organ kontroli wywodził, że zgodnie z przepisem art. 13 ust.l powołanej ustawy o badaniach i certyfikacji wyroby krajowe i importowane, mogące stwarzać zagrożenie, lub które służą ratowaniu życia, zdrowia i środowiska, podlegają obowiązkowi zgłaszania do certyfikacji na zastrzeżony przez Centrum znak bezpieczeństwa i oznaczania tym znakiem. Po myśli lit.a w/w art. 13 ust.l wyroby, o których w nim mowa, wyprodukowane w Polsce lub pochodzące z kraju, z którym Polska zawarła porozumienie w sprawie uznawania certyfikatu zgodności lub deklaracji producenta, są dopuszczone do obrotu po weryfikacji certyfikatu zgodności lub deklaracji zgodności producenta, dokonywanej przez polskie jednostki certyfikujące. Podniesiono, że tryb certyfikacji zawarty został w Postanowieniu Nr 10 Rady ds. Badań i Certyfikacji z 31.03.1995r. Stwierdzono, że przedłożona przez kontrolowaną spółkę deklaracja zgodności dotycząca tytanu dekarskiego pochodziła od D spółki z o.o. w P. - nie spełniała zatem warunków z art. 13 ust.l lit.a ustawy, gdyż spółka ta nie była producentem importowanego kitu budowlanego dekarskiego, nadto deklaracja nie była poddana weryfikacji polskiej jednostki certyfikującej. W wyniku kontroli w oparciu o faktury sprzedaży odbiorcom wartość wyrobów wyliczono w cenach brutto na kwotę [...] i wskazano, iż kwota ta stanowi podstawę do naliczenia sankcji wynikającej z art.26 ust.l ustawy o badaniach i certyfikacji (100% ustalonej kwoty sprzedaży). sygn.akt3 I SA/Wr 1181/03 3 We wnioskach i wskazaniach dotyczących usunięcia nieprawidłowości Inspektor Kontroli Skarbowej stwierdził, że stosownie do art.26 ust. 1 ustawy w zw. z §3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 11.07.2000 r. w sprawie sankcji ekonomicznych za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa a nieoznaczonych tym znakiem... przedsiębiorca zobowiązany jest wpłacić sankcję ekonomiczną określoną w §1 ust. 1 bez wezwania, w terminie 14 dnia od dnia doręczenia wyniku kontroli na rachunek właściwego urzędu skarbowego. Organ kontrolujący pouczył też stronę o prawie do skargi do sądu administracyjnego, po uprzednim złożeniu wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa spółka A twierdziła, że do zastosowania sankcji z art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji nie wystarczy ustalenie, że kontrolowana jednostka nie wystąpiła z wnioskiem o nadanie znaków bezpieczeństwa. W ocenie spółki organ kontrolujący nie wziął pod uwagę, że spółka nie jest producentem, lecz importerem towarów jak i że towary nie były importowane do Polski po raz pierwszy, co wykazano w sprawie - według skarżącej - stosownymi dokumentami, przedłożono też deklarację zgodności producenta. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A S.A. we W. zarzuciła wydanemu wynikowi kontroli naruszenie art. 13 ust.l i art.27 ust.l ustawy z 3.09.1993 r. o badaniach i certyfikacji - polegające na błędnym przyjęciu, że przepisy te zostały przez spółkę naruszone. W uzasadnieniu skargi spółka przyznała, że nie występowała do Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji z wnioskiem o nadanie znaków bezpieczeństwa importowanym kitom budowlanym uszczelniającym. Zdaniem spółki jednakże nie było to konieczne, gdyż towar ten spółka sprowadzała do kraju nie po raz pierwszy. Norma zaś z art. 13 ust.l ustawy dotyczy towarów sprowadzanych po raz pierwszy. Według strony skarżącej Inspektor Kontroli Skarbowej niezasadnie pominął przedłożoną deklarację zgodności producenta, pochodzącą od spółki z ograniczoną odpowiedzialnością D - bowiem spółka ta jest spółką "córką" macierzystej firmy francuskiej, posiada zatem wszelkie upoważnienia do składania oświadczeń woli w imieniu spółki "matki". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane wcześniej stanowisko. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca spółka -powołując uchwałę NSA z 8.09.2003 r. - podniosła też zarzut braku właściwości Inspektora Kontroli Skarbowej do nałożenia sankcji na podstawie art.27 ust.l ustawy o badaniach i certyfikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wobec przeprowadzonej reformy sądownictwa administracyjnego przedmiotowa skarga, choć wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające sygn.akt3ISA/Wrll81/03 4 ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm) podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako właściwy (rzeczowo i miejscowo) z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Po myśli art.l §1 i §2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153,poz. 1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art.3§l powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów rozpatrywanej skargi na wstępie podnieść należy, że dla oceny czy w sprawie organ administracji publicznej właściwie zastosował prawo materialne konieczne jest w pierwszej kolejności zbadanie czy nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów regulujących postępowanie, w tym dowodowe i tym samym czy prawidłowo ustalono stan faktyczny. Nie budzi bowiem wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Wskazać też należy, iż konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy, a zatem chodzi o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie importu towarów (2000 r.) przepis art. 13 ustawy z dnia 3.04.1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz.U.Nr 55, poz.250 ze zm.) stanowił w ust.l, że "Wyroby wyprodukowane w Polsce, a także wyroby importowane do Polski po raz pierwszy, mogące stwarzać zagrożenie, albo które służą ochronie lub ratowaniu życia, zdrowia i środowiska, podlegają- zależnie od stopnia zagrożenia - obowiązkowi: 1) certyfikacji na zastrzeżony przez Centrum znak bezpieczeństwa i oznaczania tym znakiem lub 2) wystawiania przez producenta, na jego wyłączną odpowiedzialność, deklaracji zgodności. sygn.akt3ISA/Wrll81/03 5 Po myśli zaś ust. 1 a "Wyroby, o których mowa w ust. 1, wyprodukowane w Polsce lub pochodzące z kraju, z którym Polska zawarła porozumienie w sprawie uznawania certyfikatu zgodności lub deklaracji producenta, są dopuszczone do obrotu po weryfikacji certyfikatu zgodności lub deklaracji zgodności producenta, dokonywanej przez polskie jednostki certyfikujące". Przepisu tego nie stosuje się jedynie do certyfikatów wydawanych przez polskie jednostki certyfikujące". Określenie wykazu wyrobów i usług z zakresu, o którym mowa w w/w art.13 ust.l i la, w tym wykaz wyrobów podlegających obowiązkowej certyfikacji na znak bezpieczeństwa ustawa, na mocy art.13 a, powierzała aktowi wykonawczemu. Przepis art. 26 ust. 1 stanowił zaś, iż "Przedsiębiorca, który wprowadził do obrotu wyroby podlegające oznaczaniu znakiem bezpieczeństwa, a nie oznaczone tym znakiem, wyprodukowane niezgodnie z wymaganiami stanowiącymi podstawę przyznania prawa stosowania tego znaku lub nie posiadające dokumentu dopuszczającego do obrotu, a także nie spełniające wymagań stanowiących podstawę do wydania tego dokumentu, jest obowiązany wpłacić do budżetu państwa kwotę stanowiącą 100% sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych wyrobów". Tryb stosowania powyższej sankcji oraz okres, za jaki może być wymierzona (...) określić miał, zgodnie z art.26 ust.3 minister właściwy do spraw finansów publicznych, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki w drodze rozporządzenia. W świetle przytoczonych wyżej regulacji ustalenia wymagało zatem czy przedmiotowe wyroby podlegały obowiązkowi uzyskania jednego z dwóch wyróżnionych w przepisach rodzajów certyfikacji tzn. certyfikatowi bezpieczeństwa lub certyfikatowi zgodności (deklaracji zgodności). Konieczne było w tym zakresie poczynienie ustaleń czy importowane towary wymienione zostały w stosownym wykazie a nadto czy zachodził jeden ze stanów faktycznych przewidzianych w art.26 ust.l, a to czy doszło do wprowadzenia do obrotu: 1/wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa a nieoznaczonych tym znakiem, 2/ wyprodukowanych niezgodnie z wymaganiami stanowiącymi podstawę do przyznania prawa stosowania tego znaku, lub 3/ wyrobów nieposiadajacych wymaganego dokumentu dopuszczającego do obrotu, 4/ wyrobów niespełniających wymagań stanowiących podstawę do wydania tego dokumentu. W ocenie Sądu konieczne w sprawie ustalenia zostały poczynione. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ kontrolujący ustalił, jako okoliczności niesporną zresztą, iż importowane przez spółkę akcyjną A towary a to kit budowlany dekarski (Francja) i butylen (Holandia) jako "Kity budowlane uszczelniające" o symbolu SWW 1461-42 wymienione zostały w wykazie wyrobów podlegających obowiązkowi zgłaszania do certyfikacji na znak bezpieczeństwa i oznaczania tym znakiem w grupie "Materiały budowlane" sygn.akt 3 I SA/Wr 1181/03 6 zarówno w załączniku do zarządzenia Dyrektora Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji z 21.07.1994 r. (M.P. Nr 39, poz. 335 ze zm) jak i w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.1999 r. - obowiązującego od 28.02.2000 r. (Dz.U. Nr 5, poz.53.). Niesporne było też, że skarżąca spółka wprowadziła do obrotu importowane przez siebie z Francji i Holandii materiały budowlane nie występując przedtem z wnioskiem o nadanie na te towary znaków bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stroną skarżącą że w okolicznościach sprawy występowanie z wnioskiem o nadanie znaków bezpieczeństwa importowanym towarom nie było konieczne. Wykładnia art.13 ustawy prowadzi wprawdzie do wniosku, jak chce tego skarżąca spółka, iż certyfikacja wyrobów ma charakter przedmiotowy a nie podmiotowy. Jednakże twierdzenie przez spółkę, że sporny w sprawie towar nie był sprowadzany do kraju po raz pierwszy nie jest wystarczające do przyjęcia, iż nie zachodził obowiązek jego certyfikacji. Zwrócenia uwagi wymaga, że przedstawiona wyżej wykładnia art.13 zasadza się na przyjęciu, że istotą systemu certyfikacji są cechy wyrobu spełniające wymagania norm i przepisów oraz warunki bezpieczeństwa. Skoro zatem intencją ustawy jest przeciwdziałanie dopuszczeniu do obrotu towarów, które mogą stwarzać zagrożenie, a przy imporcie poddawanie kontroli w postępowaniu o wydanie dokumentu certyfikacji wyrobów mogących takie zagrożenie stwarzać - to oznacza to, iż odnośnie towaru sprowadzanego już (sprowadzanego nie po raz pierwszy) wcześniej spełniony zostać musiał wymóg uzyskania stosownego dokumentu certyfikacji. W okolicznościach sprawy brak potwierdzenia, że na przedmiotowe wyroby wydany został wcześniej dokument certyfikacji. Potwierdzeniem takim w szczególności nie jest przedłożone przez spółkę "oświadczenie" spółki z o.o. D. Oświadczenie to z 20.12.1999 r. (niepoparte innymi dowodami) odnosi się tylko do jednego ze sprowadzonych towarów i mówi tylko o wcześniejszym sprowadzaniu i sprzedawaniu tego wyrobu. "Deklaracja zgodności" zaś wystawiona została także przez spółkę z o.o. D, podczas gdy producentem wyrobu poza sporem była firma francuska (B S.A.). W świetle regulacji zawartych w obowiązującym uprzednio kodeksie handlowym czy obowiązującym obecnie kodeksie spółek handlowych nie budzi wątpliwości, że D spółka z o.o. we W. jest odrębną osobą prawną spółka ta nie może być utożsamiana z innym zagranicznym podmiotem. Zasadnie nadto strona przeciwna zwróciła uwagę, że skarżąca niczym nie wykazywała też weryfikacji ewentualnej deklaracji zgodności producenta - w rozumieniu art. 13 ust. la ustawy. Z przedstawionych wyżej względów w pełni zasadnie organ uznał, że zachodziły okoliczności - stosownie do art.26 ust.l ustawy - zobowiązujące przedsiębiorcę do wpłacenia sankcji ekonomicznej w wysokości 100% niespornej kwoty sprzedaży. sygn.akt 3 I SA/Wr 1181/03 7 Chybiony był też zarzut braku właściwości Inspektora Kontroli Skarbowej do nałożenia przedmiotowym wynikiem kontroli sankcji na podstawie art. 27 ust.l ustawy z 3.04.1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz.U.Nr 55, poz. 250 ze zm.). Istotnie obowiązujące w dacie wydania spornego wyniku kontroli przepisy ustawy o badaniach i certyfikacji, w szczególności zawarte w jej rozdziale 6 ("Sankcje ekonomiczne"), nie tylko nie określały w sposób jasny i jednoznaczny charakteru prawnego/formy, w jakiej organy kontroli upoważnione do kontrolowania działalności przedsiębiorców winny zakończyć prowadzone postępowanie kontrolne, ale i nie precyzowały, które konkretnie organy kontroli ustawodawca miał na myśli w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Spory interpretacyjne w tym zakresie były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanej przez stronę skarżącą uchwale 7 sędziów z dnia 9.08.2003 r. (sygn.akt OPS 2/03). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w niej trafny i w pełni aprobowany pogląd, że gdy organem orzekającym jest organ Inspekcji Handlowej, działający na podstawie ustawy o Inspekcji Handlowej, to organ ten ilość i wartość usług, których dotyczą uchybienia wymienione w art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji określa w drodze decyzji administracyjnej. Mimo bowiem iż ustawodawca wprost nie wskazał działania w formie decyzji administracyjnej nie oznacza to wyłączenia orzeczenia w tej formie. W uzasadnieniu przedstawionej uchwały jednakże zwrócono też uwagę, że organem kontrolującym4 może być także Inspektor Kontroli Skarbowej, co znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 28.09.1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 1999 r. Nr 99, poz. 572 ze zm.), w szczególności w jej art.l ust.l, w myśl którego celem kontroli skarbowej jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych. W doktrynie i orzecznictwie panuje przy tym jednolity pogląd, że sankcja z ustawy o badaniach i certyfikacji spełnia wszystkie kryteria niepodatkowej należności budżetu państwa w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Tak więc zarzut braku właściwości Inspektora Kontroli Skarbowej pozbawiony jest racji. Rozważenia wymaga zaś forma, w jakiej kontrolę zakończono. Istotnie, jak już wyżej wskazano, przepisy ustawy o badaniach i certyfikacji, nie precyzowały formy rozstrzygnięcia. Przepis art.27 ust.l stanowił ogólnie, że "Organ kontroli upoważniony do kontrolowania działalności przedsiębiorców zawiadamia właściwy urząd skarbowy o stwierdzeniu uchybień, o których mowa w art. 26, oraz określa ilość i wartość wyrobów lub usług, których te uchybienia dotyczą". Wydanie decyzji w tego typu sprawach przewidywał jedynie § 4 ust.l rozporządzenia Ministra Finansów z 11.07.2000 r. w sprawie sankcji ekonomicznych za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa, a nieoznaczonych tym znakiem lub nie spełniających innych wymagań, a także za wykonanie usług niespełniających sygn.akt 3 I SA/Wr 1181/03 8 odpowiednich wymagań (Dz.U. Nr, 55 poz. 661) - które weszło w życie 17.07.2000 r. i na niekonstytucyjność którego to uregulowania zwrócił uwagę NSA w uchwale powołanej przez skarżąca spółkę. Podnieść też należy, że w uchwale tej nie przesądzono czy możliwa jest taka wykładnia art.27 ust.l, zgodnie z którą rozstrzygnięcie kończące postępowanie kontrolne będzie różne w zależności od tego który z organów kontrolę tę prowadził. Skoro jednak przepisy ustawy o badaniach i certyfikacji nie udzielają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, co do formy rozstrzygnięcia, to odpowiedzi tej poszukiwać należy w przepisach dotyczących organów a to do powołanej wyżej ustawy o Inspekcji Handlowej i ustawy o kontroli skarbowej. Zgodnie z art.24 ust.2 ostatniej z ustaw inspektor wydaje: 1) decyzję lub decyzje w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 oraz z 1999 r. Nr 11, poz. 95) - gdy ustalenia dotyczą podatków i innych należności budżetowych, których określanie lub ustalanie należy do właściwości urzędów skarbowych, 2) wynik kontroli - gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości innych niż wymienione w pkt 1 lub gdy nieprawidłowości nie stwierdzono. O ile, na co wyżej już wskazywano nie budzi wątpliwości Sądu, że sankcja z ustawy o badaniach i certyfikacji jest należnością budżetową o tyle do ich określania lub ustalania nie są właściwe urzędy skarbowe. W konsekwencji uznać należy, iż możliwość wydania decyzji została wyłączona. Tak więc prawidłowo w niniejszej sprawie Inspektor Kontroli Skarbowej postępowanie zakończył wynikiem kontroli. Stanowisko takie zajął też Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu w wyroku z dnia 13.08.2003 r. sygn.akt I SA/Wr 1169/03 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15.06.2004 r. sygn.akt 3 I SA/Wr 1180/03 - trafnie podnosząc, że uchwały NSA z 8.09.2003 r. OPS 2/03 (z uwagi na to, że odnosi się do organu Inspekcji Handlowej nie można uwzględniać wprost (automatycznie) w sprawie, w której orzekał Inspektor Kontroli Skarbowej. Z tych wszystkich względów - skoro zarzuty okazały się bezzasadne a wydany w sprawie wynik kontroli odpowiada prawu - skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.