II SA/Ka 1840/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126/, nakazał J. S. zamieszkałej w J. przy ulicy [...] rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego w [...] od strony ulicy [...] bez wymaganego zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego powołując się na wyniki oględzin zawarte w protokole z dnia [...] stwierdził, że J. S. w [...] wybudowała od strony ulicy ogrodzenie bez zgłoszenia wymaganego przepisem art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Co prawda wnioskiem z dnia [...] dokonała zgłoszenia w Urzędzie Miasta zamiaru budowy ogrodzenia, to jednak Prezydent Miasta J. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie zgłoszenia z uwagi na toczące się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w J. Brak jest podstaw do przyjęcia, by doszło do milczenia organu w sprawie zgłoszenia budowy, tym samym nie upoważniało to inwestora do rozpoczęcia robót. Od decyzji tej odwołanie wniosła J. S. podważając stanowisko organu, iż wybudowała ogrodzenie bez dokonania zgłoszenia. W ocenie odwołującej skutecznie dokonała zgłoszenia w dniu [...] organ zaś zawiesił postępowanie w zupełnie innej sprawie, co oznacza, że nie wniósł sprzeciwu w terminie 30 dni od daty zgłoszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy motywując podjęte kasacyjne rozstrzygnięcie wskazał, że organ pierwszej instancji w oparciu o niewłaściwy przepis materialnoprawny likwiduje samowolę budowlaną. Skoro ogrodzenie to urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9, a w konkretnym przypadku wykonano ogrodzenie związane z legalnie istniejącym obiektem budowlanym, należało zatem stosować przepisy art. 50 i 51, nie zaś art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że zaskarżona decyzja wydana została w sytuacji, gdy organ stwierdził wykonanie poprzednio wydanego nakazu rozbiórki ogrodzenia, a nie zakończył postępowania w tamtej sprawie. Organ odwoławczy nie podzielił jednak zasadniczego zarzutu odwołania, by ogrodzenie wykonane zostało w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie. Wykazane bowiem zostało, iż roboty związane z budową ogrodzenia podjęte zostały pomimo postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie zgłoszenia. J. S. w skardze do Sądu, sprecyzowanej na rozprawie, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w szczególności "w zakresie jej uzasadnienia". Skarżąca ponowiła zgłoszony w toku postępowania zarzut, iż organ nadzoru budowlanego błędnie przyjmuje, że sporne ogrodzenie wybudowała bez wymaganego zgłoszenia. W dniu [...] zawiadomiła bowiem organ o zamiarze wykonania nowego ogrodzenia działki od strony ulicy [...], w nowej lokalizacji, o innym przebiegu, nie mającym nic wspólnego z ogrodzeniem będącym przedmiotem postępowania w sprawie o nr [...]. Organ, do którego skierowała zgłoszenie, nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu, co oznacza, że wybudowane w dniach od [...] do [...]ogrodzenie zostało wykonane legalnie. Organ odwoławczy wadliwie więc w uzasadnieniu swej decyzji stwierdza, że wybudowała drugie ogrodzenie w warunkach samowoli. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania dotyczyło zupełnie innego ogrodzenia, poza tym zawieszenie to było bezprzedmiotowe, brak było również podstaw do wydania takiego postanowienia w sprawie zawiadomienia o zamiarze budowy ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ zauważył, że prowadzone postępowania, o których mowa w skardze, dotyczą tego samego ogrodzenia posesji skarżącej od strony ulicy, w obu wypadkach wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do treści art. 138 § 2 kpa /nie zaś art. 138 § 1 pkt 1, jak to błędnie określił organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji/ dopuszczalność podjęcia takiej decyzji przez organ odwoławczy uzależniona jest od wykazania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W okolicznościach sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu, którego decyzję zaskarżono, iż rozpoznaniu sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie towarzyszyło wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Słusznie zaakcentował organ odwoławczy, że w granicach przedmiotowej sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego wydana już została decyzja, mocą której nakazano skarżącej rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego na jej działce od strony ulicy [...] bez wymaganego zgłoszenia. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [....] nr [...]orzekająca o rozbiórce utrzymana została w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...]nr decyzji [...]. Należało zatem w sposób precyzyjny rozważyć, jaki wpływ na finalny wynik niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie w tamtej sprawie. Z poczynionych zaś ustaleń wynikało, iż skarżąca wykonała nakaz rozbiórki ogrodzenia orzeczony w wymienionej decyzji i powtórnie zrealizowała ogrodzenie od strony ulicy [...], aczkolwiek bliżej krawędzi jezdni twierdząc przy tym, że roboty te wykonane zostały zgodnie z przepisami /po dokonaniu zgłoszenia i przy braku sprzeciwu ze strony organu/. Zaakceptować również należy pogląd organu odwoławczego, iż oparcie decyzji orzekającej o rozbiórce ogrodzenia o przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, nie znajdowało uzasadnienia. Uwzględnić bowiem przyjdzie, że powołana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] już przedmiot kontroli sądowej, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2783/01 uchylającym zarówno tą decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyraził pogląd, że likwidacja skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie ogrodzenia od strony drogi publicznej niezgodnie z przepisami nie może nastąpić środkiem, o którym mowa w art. 48, lecz jednym ze środków przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Chociaż w orzecznictwie sądowym w tym zakresie prezentowany jest także odmienny pogląd, to jednak ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2003 r., wydanym w granicach przedmiotowych sprawy, jest wiążąca tak dla organów administracyjnych, jak i dla sądu administracyjnego /art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Odnosząc się z kolei do zasadniczego zarzutu skarżącej, iż organ odwoławczy "w uzasadnieniu wadliwie określił stan faktyczny sprawy przez stwierdzenie, że wykonanie drugiego ogrodzenia stanowi samowolę budowlaną" stwierdzić przyjdzie, iż zarzut ten oraz przesłanki, na których został oparty, są nieuzasadnione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę /art. 29 ust. 1 pkt 7 w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania/. Jedynie ich realizacja od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia /art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego/, które należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót można zaś przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ nie wniesie sprzeciwu /art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego/. Regulacja zawarta w art.30 ust.1a, 2 i 3 Prawa budowlanego stanowi wyraz dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego, co słusznie akcentuje skarżąca. Regułą jest bowiem, że milczenie organu administracji architektoniczno-budowlanej w przeciągu 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia robót i terminu ich rozpoczęcia upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót. Jednakże nie każdy upływ terminu, o którym mowa w art.30 ust.2, daje inwestorowi legitymację do realizacji zamierzonej inwestycji. Należy mieć na uwadze, że obowiązkiem inwestora jest określić w zgłoszeniu rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót, termin ich rozpoczęcia, ponadto dołączyć określone w przepisie art.30 ust.1a dokumenty. Z kolei organ w 30 dniowym terminie od daty doręczenia zgłoszenia zobligowany jest ocenić, czy zamierzenie inwestycyjne objęte jest reglamentacją organu administracyjnego, a jeśli tak czy na wykonywanie robót wymagane jest pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie, czy nie zachodzi potrzeba uzupełnienia zgłoszenia, wreszcie czy nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji objętej obowiązkiem zgłoszenia. Oznacza to, że zgłoszenie przez inwestora zamiaru wykonywania robót objętych obowiązkiem zgłoszenia jest czynnością procesową i tym samym powoduje wszczęcie na wniosek inwestora postępowania administracyjnego (art.61 § 1 kpa). W toku tego postępowania, zgodnie z tym co rozważono, organ jest umocowany do nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów (art.30 ust.1a). Załatwienie zaś sprawy co do istoty następuje bądź poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie (art.30 ust.1a i ust.2) lub nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo innych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art.30 ust.3). Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ jest także formą rozstrzygnięcia, załatwienia sprawy co do istoty (art.104 § 2 zdanie drugie kpa). Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że skoro w wyniku zawiadomienia przez inwestora o zamiarze wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia dochodzi do wszczęcia postępowania, to w postępowaniu tym obowiązują nie tylko uproszczone reguły wyznaczone przepisami Prawa budowlanego, ale również ogólne zasady procedury administracyjnej. Organ administracyjny upoważniony jest więc do wydania nie rozstrzygającego o istocie sprawy postanowienia dotyczącego kwestii wynikłej w toku postępowania (art.123 § 2 kpa), np. o zawieszeniu postępowania z przyczyn określonych w art.97 § 1 kpa. Zatem upływ 30 dniowego terminu, o którym mowa w art.30 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), nie stanowi upoważnienia do realizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego obowiązkiem zgłoszenia także wtedy, gdy przed upływem tego terminu organ administracji architektoniczno-budowlanej wyda postanowienie o zawieszeniu tego postępowania z przyczyny wymienionej w art.97 § 1 kpa. Z dostarczonych Sądowi przez Prezydenta Miasta J. akt sprawy nr [...] wynika, że skarżąca w dniu [...] zawiadomiła ten organ, że "począwszy od dnia [...] zamierzam rozpocząć prace polegające na remoncie wiaty przeznaczonej do przechowywania drewna oraz produktów rolnych oraz wykonania ogrodzenia moich gruntów przy ulicy [...] ". Koncentrując dalszą uwagę nad kwestią realizacji ogrodzenia działki skarżącej od strony ulicy [...] nie sposób nie zauważyć, że zawiadomienie zostało złożone w czasie, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. prowadził już postępowanie w stosunku do wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenia, stąd postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta J. zawiesił postępowanie wszczęte na skutek podania skarżącej /Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy to postanowienie/. Z powyższego wynika, że wydanie przez organ w toku tego postępowania postanowienia o zawieszeniu postępowania odniosło ten skutek, że przerwaniu uległ bieg 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i to bez względu na merytoryczną trafność zawieszenia. Postanowienie to, które nie zostało wzruszone i stało się prawomocne, korzystało z domniemania mocy obowiązującej. Trafnie zatem wywiódł organ odwoławczy, że zrealizowanych przez skarżącą robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia po dokonaniu rozbiórki pierwotnego ogrodzenia nie można uznać jako wykonanych na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia i przy braku sprzeciwu ze strony organu. Skarżąca wszak po dobrowolnym rozebraniu ogrodzenia, co miało miejsce w dniu [...] nie wystąpiła do organu administracji architektoniczno-budowlanej o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie dokonanego zgłoszenia budowy ogrodzenia. Dopiero upływ terminu do wniesienia sprzeciwu po uprzednim podjęciu postępowania warunkował legalność robót przy budowie ogrodzenia. Z tych zatem względów odpowiadają również prawu wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga jako bezzasadna podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.