II OSK 107/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Zygmunt Zgierski /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1454/02 w sprawie ze skargi J. i J. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie 2. zasądza od J. i J. C. solidarnie na rzecz M. G. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. i J. C., uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] mocą którego to rozstrzygnięcia uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] w przedmiocie samowoli budowlanej i umorzono postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podał, iż z wniosku J. i J. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie otworów okiennych w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] (działka nr 2275). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał R. i M. G. wykonanie zmian i przeróbek polegających na zamurowaniu trzech okien w ścianie granicznej budynku nr 8, zakreślając jednocześnie termin wykonania tych czynności. Sąd I instancji przywołał motywy rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z których wynika, iż okno w poziomie parteru wykonane zostało na początku lat 60-tych przez Spółdzielnię "J." w [...], pozostałe dwa okna (na piętrze i poddaszu) wykuto w latach 40-tych. W ocenie organu I instancji wykucie otworu w ścianie położonej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią nieruchomością było niezgodne z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). W przypadku zaś wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. przewidywała wydanie przez właściwy organ nakazu wykonania w oznaczonym czasie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał dalej w uzasadnieniu wyroku, iż od decyzji organu I instancji z dnia [...] odwołanie do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł M. G. Odwołujący się zarzucił organowi nadzoru budowlanego I instancji błąd w ustaleniach faktycznych. W szczególności, brak jest dowodów, że okna na piętrze i poddaszu jego budynku powstały w latach czterdziestych i bez pozwolenia. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostało też bezspornie ustalone, czy otwór okienny na parterze budynku został wykonany w latach 60-tych samowolnie - brak jest dokumentów potwierdzających taką samowolę. M. G. podniósł ponadto w odwołaniu, iż organ I instancji przyjął, że odległość otworów okiennych od ściany sąsiedniego budynku J. i J. C. wynosi mniej niż 4 m, podczas gdy z obliczeń dokonanych podczas rozprawy administracyjnej wynika, że odległość ta wynosi 4,03 m i 4,06 m. Odwołujący się podniósł także, że budynek zakupił w 2001 r. od Gminy [...] z zobowiązaniem do utrzymania zawartych umów najmu lokali mieszkalnych. Zamurowanie okna na piętrze spowodowałoby pozbawienie światła dziennego w znajdującym się tam pokoju o powierzchni ponad 23 m2. Podobna sytuacja jest z oknem na parterze, które jest jedynym oknem dla pomieszczenia usługowego. W dalszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podał, iż Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uwzględnił odwołanie i decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając decyzję organ nadzoru budowlanego II instancji podniósł, że obiekt w obecnym stanie istnieje ponad 40 lat. Z uwagi na znaczny upływ czasu nie ma możliwości ustalenia, czy przedmiotowe okna wykonane były legalnie. W związku z tym organ odwoławczy rozważał ewentualność ich pozostawienia, z uwzględnieniem uwarunkowań zawartych w art. 5 ustawy - Prawo budowlane. Stwierdził, że sposób usytuowania budynku ze ścianą z otworami okiennymi nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, nie powoduje też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ściana budynku sąsiedniego, usytuowanego w odległości ok. 4 m jest ścianą pełną, wykonaną z materiałów niepalnych. Dokonana w budynku na działce nr 2275 wymiana okna na parterze nie wprowadziła żadnego nowego utrudnienia w użytkowaniu sąsiedniej działki. Decyzja ostateczna zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez J. C. i J. C. Autorzy skargi wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 138 § 2 k.p.a. Podkreślili dowolność w rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem wyników całego postępowania dowodowego, naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, z jakiej przyczyny organ odmówił wiarygodności zeznaniom J. C. i J. C. Podnieśli nadto, iż obowiązujące w czasie wykonania okien przepisy nie dopuszczały możliwości ich wykucia w sposób zgodny z prawem. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli i "art. 5 ustawy - Prawo budowlane". Wskazali, iż powołany wyżej przepis rozporządzenia z 1928 r. nie dopuszczał wykucia w murze granicznym otworów okiennych, a zatem wykucie takich otworów miało charakter bezprawny. Naruszenie art. 5 ustawy Prawo budowlane polega zaś na błędnym przyjęciu, że w oparciu o ten przepis można pozostawić samowolnie wykuty otwór okienny. Przepis ten wyraźnie nakazuje budować i utrzymywać obiekt budowlany zgodnie z przepisami, natomiast interesy skarżących są ewidentnie naruszone przez usytuowanie okna wychodzącego bezpośrednio na posesję skarżącego. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił uwagę, iż podstawą zastosowania przez organ nadzoru budowlanego II instancji art. 5 ustawy - Prawo budowlane (bez wskazania, czy chodzi o ustawę z 1974 r., czy też z roku 1994) był brak możliwości wykazania, w niebudzący wątpliwości sposób, że okna w ścianie granicznej budynku zlokalizowanego na działce nr 2275, od strony działki nr 2273, wykonane były samowolnie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie organ błędnie założył, że skoro brak jest dokumentacji dotyczącej bezprawności wykonania otworów okiennych w ścianie szczytowej, to domniemywa się ich legalność, a tym samym możliwe jest zastosowanie art. 5 ustawy - Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż przepis art. 5 ma charakter zasady ogólnej, co oznacza, że odnosi się do całości problematyki uregulowanej Prawem budowlanym. Zasada ta zakłada zgodność projektowania, budowania, użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie ustalone zostało, że sporne okna na I piętrze i poddaszu powstały w latach 40-tych, a okno na parterze w latach 60-tych. Obowiązującymi przepisami były wówczas: rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli oraz ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46, ze zm.), obowiązująca od dnia 14 sierpnia 1961 r., a także przepisy wykonawcze do niej. Z przepisów tych wynika, że wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej (granicznej) było niezgodne z prawem. Pozbawione więc sensu jest, w ocenie sądu I instancji, poszukiwanie dokumentów świadczących o takiej samowoli. Wystarczające do stwierdzenia, że okna wykonane zostały w drodze samowoli budowlanej, jest zestawienie czasu ich powstania z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Jeśli wobec tego okna powstały niezgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, nie jest możliwe zastosowanie art. 5 ustawy - Prawo budowlane, zarówno z 1974 r., jak i z 1994 r. Powołanie się na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich możliwe jest tylko wówczas, gdy w stosunku do obiektu zachowane są przepisy Prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż okoliczność, że obecny stan jest niezawiniony przez obecnych właścicieli i istnieje od kilkudziesięciu lat oraz że likwidacja okien może pozbawić dopływu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie powinna przesądzić o sposobie rozstrzygnięcia tej sprawy. Prawo budowlane nie zna bowiem instytucji przedawnienia samowoli budowlanej, której skutki obciążają każdoczesnego właściciela budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał również w uzasadnieniu wyroku, iż możliwe było zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, niewątpliwie łagodniejszej od obecnie obowiązującej, jeśli chodzi o skutki samowoli budowlanej. Jej art. 40 przewiduje możliwość wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2004 r. skargę kasacyjną wniósł M. G. Autor skargi zaskarżył wyrok w całości, zarzucił orzeczeniu sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, "a w szczególności art. 7, 8, 138 § 2 k.p.a., a także art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że wykuty kilkadziesiąt lat temu otwór okienny narusza obecnie interesy osób trzecich, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, podczas gdy J. i J. C. nie sprzeciwiali się jego wykonaniu". M. G. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, zgodnie z decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] poprzez jej utrzymanie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. G. podniósł, iż budynek od kilkudziesięciu lat posiada wykonane otwory okienne i nikt dotychczas nie twierdził, iż okna wykonano nielegalnie. Obecnie, z uwagi na brak dokumentów w tej sprawie, jak również na niemożność ustalenia innych dowodów, nieuzasadnione jest domniemanie, iż miała miejsce samowola budowlana. W ocenie autora skargi kasacyjnej umorzenie sprawy przez organ nadzoru budowlanego było jedynym rozsądnym wyjściem z sytuacji, w której istniejące od wielu lat otwory okienne nikomu nie przeszkadzają, a spór ma charakter trudny do zrozumienia z racjonalnego punktu widzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Stosownie zaś do art. 183 § 2 pkt 5 ww. ustawy nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek wadliwości procesowych sądu nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeśli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 570). W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie dotknięte było wadą nieważności, bowiem Sąd ten pozbawił możności obrony swych praw R. G. Wypełniona tym samym została przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. i J. C., wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...]. Wyżej wymienioną decyzją organ nadzoru budowlanego II instancji uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], nakazującą R. i M. G. wykonanie określonych robót budowlanych oraz umorzył postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Niewątpliwie R. G. brała udział w postępowaniu administracyjnym. Co więcej – była ona, z mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], zobowiązana do wykonania określonych robót budowlanych. Fakt, iż nie ona złożyła odwołanie od ww. decyzji i nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym (decyzja ostateczna nie została jej doręczona), nie przesądza, iż nie powinna brać udziału w postępowaniu sądowoadministracjnym w charakterze uczestnika. Stosownie zaś do art. 12 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie poinformował R. G. o terminie rozprawy, która odbyła się w dniu [...], nie doręczył jej również odpisu skargi, ani odpisu wyroku z uzasadnieniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pozbawił w ten sposób uczestnika postępowania możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – pkt 2 sentencji.