II SA/Lu 1539/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom/spr./, Protokolant Ref.staż. Małgorzata Poniatowska Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę II SA/Lu 1539/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania nakazu rozbiórki zjazdu z drogi powiatowej nr [...] wraz z przepustem, wykonanego przez J.L. i prowadzącego do jego działki. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że J.L. dokonał remontu istniejącego przepustu oraz nawierzchni zjazdu do swojej działki, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi na prowadzenie robót remontowych. Remont wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Na skutek odwołania M.K., decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części powołującej jako podstawę rozstrzygnięcia art.48 ustawy – Prawo budowlane i w tym zakresie orzekł: "na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 w związku z art.51 ust.4" tej ustawy, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, że w sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r., bowiem postępowanie wszczęte zostało w 2001 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Powołany przez organ pierwszej instancji przepis art.48 tej ustawy dotyczy rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, tymczasem z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanym przypadku roboty budowlane wykonane zostały na obiekcie już istniejącym, nie miała natomiast miejsca budowa nowego obiektu. Zastosowanie mieć więc powinien przepis art.51 ust.4, który umożliwia zastosowanie regulacji zawartych w art.51 ust.1-3 do robót budowlanych objętych dyspozycją art.50 ust.1, ale już wykonanych. Organ drugiej instancji ustalił także, że J.L. dokonał bez wymaganego zgłoszenia remontu zjazdu wraz z przepustem z drogi powiatowej nr [...] na teren własnej działki. Remont ten wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi, a jego prawidłowość potwierdził Zarząd Dróg Powiatowych. W tej sytuacji nie występują przesłanki do nakazania rozbiórki. Decyzja organu pierwszej instancji jest więc prawidłowa. Ustosunkowując się do zarzutów M.K dotyczących naruszenia jej własności, organ drugiej instancji wyjaśnił, że nie mogą one być przedmiotem niniejszego postępowania. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wniosła M.K., zaskarżając tę część rozstrzygnięcia, która utrzymuje decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Skarżąca wnosi o "wydanie nakazu rozbiórki zjazdu z drogi powiatowej nr [...] wraz z przepustem i doprowadzenie do stanu poprzedniego przez J.L.., zarzucając, iż J.L. dokonał samowolnej budowy zjazdu, częściowo w jej działce. Ponadto zagradza skarżącej wspólny wjazd na podwórko, wspólną drogę i przejście do studni. Skarżąca domaga się również nakazania J.L. rozebrania płotu betonowego, bramy i zamurowania okien od strony jej działki. W piśmie z dnia 15 grudnia 2003 r. skarżąca dodała, że dokumenty są sfałszowane, a zjazd wykonany przez J.L. jest nowy, a nie remontowany. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że postępowanie w sprawie ze skargi M.K. nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzje organów obu instancji dotyczyły przepustu i zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na teren nieruchomości J.L., nie były natomiast przedmiotem postępowania inne budowle i roboty budowlane, wskazane w skardze M.K.. Wszelkie zarzuty dotyczące budowy płotu betonowego, bramy, czy wykonania otworów okiennych w budynku J.L. od strony nieruchomości M.K. nie mogą być więc rozpoznawane w sprawie niniejszej. Ponadto wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz.1269). Oznacza to, że kontrola sądu ograniczona jest do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (J.Tarno :"Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 r., s.14). Sąd dokonuje kontroli legalności decyzji lub innego aktu administracyjnego, nie jest natomiast uprawniony do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów prawa administracyjnego. Sąd nie może bowiem zastępować organów administracji. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą nakazania rozbiórki zjazdu wraz z przepustem, nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Prawidłowe jest stanowisko organów administracji, że wykonane przez J.L. roboty budowlane polegały na remoncie istniejącego zjazdu i przepustu, a nie budowie nowych obiektów. Okoliczność ta wyjaśniona została zgodnie z regułami postępowania wyrażonymi w przepisach art.7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nakładają na organy administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący dowodów, rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania - na podstawie całokształtu tego materiału – oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalenie charakteru i zakresu prac wykonanych przez J.L. było przedmiotem dwukrotnego badania. Należy w tym momencie wspomnieć, że pierwsza decyzja wydana w tej sprawie w dniu [...] r., nakazująca rozbiórkę zjazdu i doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego, uchylona została przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r. w celu jednoznacznego ustalenia, czy roboty budowlane wykonane przez J.L. były budową, remontem czy konserwacją. Skarga M.K. na tę decyzję została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2003 r. (sygn. Akt II SA/Lu 2021/01). Pismem z dnia 24 stycznia 2002 r., w odpowiedzi na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Zarząd Dróg Powiatowych wyjaśnił, że J.L. dokonał remontu istniejącego przepustu i nawierzchni zjazdu do swojej posesji i na wykonanie tego remontu uzyskał zgodę zarządcy drogi. Zarząd Dróg Powiatowych pozytywnie zaopiniował wykonane roboty, podkreślając, iż remont wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi, tj. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej i przywraca on pierwotny stan pasa drogowego. Zakres tego remontu obejmował odtworzenie stanu pierwotnego przepustu nad zjazdem gospodarczym oraz wykonanie utwardzenia nawierzchni zjazdu kamieniem piaskowo-wapiennym. Nie ma żadnych podstaw do kwestionowania pisma Zarządu Dróg Powiatowych. Zarzut skarżącej, iż "dokumenty są sfałszowane" jest ogólnikowy i nie poparty jakimikolwiek dowodami. Nie może więc stanowić podstawy do podważenia ustaleń w tym zakresie. Należy zauważyć, że w czasie oględzin w dniu 21 września 2001 r. i w późniejszych pismach skarżąca kwestionowała wykonywanie przez J.L. jakichkolwiek prac budowlanych z uwagi na spory graniczne. W ocenie skarżącej sporny wjazd znajduje się częściowo na jej działce, dlatego skarżąca nie zgadza się na wykonywanie w tym miejscu robót budowlanych. Skarżąca powołuje się w swoich licznych pismach na toczące się przed sądem cywilnym postępowanie o rozgraniczenie. Należy więc podkreślić, że sprawa ta nie ma wpływu na postępowanie w sprawie niniejszej, ponieważ – jak wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyżej wyroku z dnia 3 czerwca 2003 r. – kwestia naruszania posiadania czy własności nieruchomości skarżącej nie może być przedmiotem kontroli w sprawie dotyczącej zgodności prowadzenia robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem jednak ust.2, który stanowi, że do postępowań dotyczących obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art.1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art.48 ust.2 – art.1 pkt 41, czyli w tym zakresie stosuje się przepisy art.48, 49, 49 a i 49 b oraz art.50 a ustawy – Prawo budowlane w nowym brzmieniu. Sprawa dotycząca robót budowlanych wykonywanych przez J..L. wszczęta została w 2001 r., do oceny czy wymagały one pozwolenia na budowę czy też tylko zgłoszenia zastosowanie mieć będą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 106, poz.1126). Przepis art.29 ust.2 tej ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu. Przez remont rozumie ustawa wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art.3 pkt 8 ustawy), natomiast przez budowę - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane polegające na remoncie obiektów istniejących wymagały zgłoszenia właściwemu organowi (art.30 ust. 1 pkt 1 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że J.L. nie dokonał wymaganego zgłoszenia. W tej sytuacji, jak prawidłowo przyjął organ drugiej instancji, zastosowanie mieć będzie przepis art.51 ust.4 ustawy, który stanowi, że przepisy ust.1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, dotyczącym tylko budowy, a nie remontu obiektu, wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art.50 ust.1, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Powoływany przepis art.51 ust.1 umożliwiał organowi administracyjnemu albo nakazanie rozbiórki albo nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zważywszy, że w dacie orzekania sporny zjazd i przepust były już wykonane, odpowiednie zastosowanie przepisu art.51 ust.1 oznacza, że w przypadku, gdy roboty budowlane wykonane zostały w sposób zgodny z prawem (w tym przypadku wykonany remont nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – Dz.U. Nr 43, poz.430), nie ma podstaw do orzekania o rozbiórce obiektu, ani też nie ma potrzeby wydawania innych decyzji. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą nakazania rozbiórki, nie narusza więc prawa. Z tych względów i na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.