I OSK 253/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) Jan Paweł Tarno Leszek Włoskiewicz Protokolant Mariusz Bartosiak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zofii K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2004 r. sygn. akt I SA 452/03 w sprawie ze skargi Zofii K., Dariusza K., Piotra K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 30 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie ustalenia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną. I OSK 253/05 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2004 r., I SA 452/03 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 30 stycznia 2003 r., (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że ani właściciele nieruchomości ani ich następcy prawni nie złożyli w terminie określonym przez art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ wniosku o przyznanie im prawa własności czasowej /obecnie użytkowania wieczystego/ do nieruchomości położonej przy ul. B. 32. Wniosek taki został złożony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny, niemniej jednak Urząd ten nie był uprawniony do występowania z wnioskami w imieniu byłych właścicieli o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że wniosek został złożony przez nieupoważniony podmiot i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji sprawie ustanowienia na rzecz Antoniego K. i C. vel R. vel Rg. F. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. B. 32 w W. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Zofia K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie; 1. art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i 2. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich /Dz.U. nr 13 poz. 87/, przez błędną ich wykładnię. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 32, 45 ust. 1 i 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dotychczasowi współwłaściciele /Antoni K. i C. vel R. vel Regina F./ nie mogli złożyć wniosku o prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. B. 32 w W. z przyczyn od siebie niezależnych. W tym stanie rzeczy stanowisko Sądu I instancji, że wniosku tego nie mógł złożyć Rejonowy Urząd Likwidacyjny pozbawiło dotychczasowych właścicieli i ich spadkobierców prawa do sądu. Strona wnosząca skargę stoi ponadto na stanowisku, że z mocy art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, Rejonowy Urząd Likwidacyjny był osobą reprezentującą prawa dotychczasowego właściciela, który utracił posiadanie nieruchomości w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. i faktycznie nie mógł sam złożyć wniosku, gdyż wbrew swej woli przebywał w obozie niemieckim albo też zaginął, uprawnioną do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. W jej przekonaniu bowiem, z mocy uprawnienia z art. 7 ust. 2 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, w niniejszej sprawie złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej mieści się w ramach obowiązków Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego polegających na zabezpieczeniu i kontroli majątku przechodzącego na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Zaznacza przy tym, że co najmniej wątpliwe jest powoływanie w niniejszej sprawie, jak to uczyniło SKO w Warszawie orzecznictwa NSA w Warszawie, w którym stwierdza się, że przepisy dekretu o gruntach warszawskich, ani też żadne inne przepisy rangi ustawowej obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie legitymują urzędów likwidacyjnych do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich, a to z tego względu, iż z uzasadnień dotychczasowych orzeczeń NSA nie wynika, w jakich okolicznościach faktycznych składane były wnioski a konkretnie, czy w terminie wynikającym z art. 7 ust, 1 dekretu dotychczasowy właściciel miał faktyczną możliwość złożenia takiego wniosku osobiście lub przez pełnomocnika, czy też nie. Zwrócono też uwagę na fakt, iż przedmiotowa materia podlegała ocenie Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 25 września 1953 r., II C 2593/52 uznał, że z istoty zarządu urzędów likwidacyjnych wynika, że zarządca działa i występuje w imieniu własnym, choć na rzecz właściciela majątku opuszczonego. Powyższe powinno więc prowadzić do wniosku, że złożenie takiego wniosku powinno być potraktowane jako złożenie wniosku przez osobę uprawnioną. Jeśli by nawet organy administracji oraz WSA w Warszawie tego poglądu nie podzielały i konsekwentnie twierdziły, że skuteczność wniosku złożonego w niniejszej sprawie 19 lipca 1949 r. przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w W. zależy od udzielenia temu Urzędowi pełnomocnictwa, organy administracji winny wezwać dotychczasowego właściciela /który począwszy od lat 50-tych bezskutecznie dochodził zwrotu nieruchomości/, a po jego śmierci jego następców prawnych do konwalidacji wady formalnej polegającej na braku pełnomocnictwa poprzez załączenie brakującego dokumentu pełnomocnictwa bądź - po "odkryciu" tego braku formalnego po śmierci dotychczasowego właściciela, potwierdzenia przez jego spadkobierców wniosku w sprawie złożonego przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny. Tymczasem w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wezwania strony do usunięcia braku formalnego w tym zakresie. Należy przy tym podkreślić, iż nie tylko z aktualnie obowiązujących przepisów administracyjnego prawa procesowego /art. 34 Kpa/, wynika obowiązek organu wystąpienia do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej - obowiązek organu administracji w tym zakresie istniał i był statuowany art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./ obowiązującym w dacie rozpoznania wniosku Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w W. z 13 lipca 1949 r po raz pierwszy, zgodnie z którym: "dla osób nieobecnych lub niezdolnych do działań prawnych, a nie mających, zastępcy prawnego, może władza wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie takiego zastępcy." Skoro więc w niniejszej sprawie wszystkie orzekające organy, w tym WSA w Warszawie, stały na stanowisku, że Rejonowy Urząd Likwidacyjny w W. nie był pełnomocnikiem dotychczasowych właścicieli wobec braku w aktach dokumentu pełnomocnictwa, nadto nie wezwały strony do usunięcia braku formalnego poprzez załączenie dokumentu pełnomocnictwa, powinny były wystąpić do sądu o wyznaczenie przedstawiciela strony, który reprezentowałby jej prawa. WSA w Warszawie wydając 29 września 2004 r. wyrok w sprawie I SA 452/03 winien był zwrócić uwagę na tę okoliczność i decyzję SKO w W. z 30 stycznia 2003 r. uchylić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu - art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, cyt. dalej jako "p.p.s.a." NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przez błędną wykładnię jest niezasadny. Trafnie bowiem Sąd przyjął, że w myśl art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. jedną z przesłanek warunkujących przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy do gruntu jest złożenie stosownego wniosku w przepisanym ustawą terminie przez: 1/ dotychczasowego właściciela gruntu lub 2/ jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu lub 3/ osobę reprezentującą prawa właściciela. Niespornym jest również, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie własności czasowej nie został złożony przez żaden z podmiotów wymienionych w dwóch pierwszych punktach. Wniosek taki co prawda został złożony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny, ale w świetle wówczas obowiązujących przepisów Urzędu tego nie można było uznać za osobę reprezentującą prawa właściciela, ponieważ ani przepisy dekretu o gruntach warszawskich, ani też żadne inne przepisy rangi ustawowej obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie legitymowały urzędów likwidacyjnych do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich. Pogląd ten zresztą nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA - por. np. wyrok z 30 sierpnia 2000 r., I SA 1236/00 /Lex nr 54184/. Skarżąca nie podniosła natomiast zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia, że organy administracyjne orzekające w sprawie naruszyły przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a Sąd tego nie zauważył. Stosownie bowiem do przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego /art. 174 pkt 1/. Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - wyrok NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 3 poz. 68. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.