II SA/Po 1543/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Asesor sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant ref.staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2004 r. sprawy ze skargi M.A., R.A., B.A., M.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ A.Zieliński /-/ St.Małek Decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], na podstawie art. 155 kpa. Starosta K. odmówił zmiany decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...].02.2000 r. orzekającej o ustaleniu i wypłacie ze środków Skarbu Państwa odszkodowania dla M. A., R. A., B. A. i M. A. za składniki budowlane, które znajdowały się na nieruchomości ozn. ewid. [...], położonej w L. gm. S., wywłaszczonej w 1985r. na rzecz Skarbu Państwa i przeznaczonej pod budowę odkrywki węgla brunatnego "[...]". Starosta wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z art. 134 i 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn.zm.), z uwzględnieniem treści decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi nr GN 5.3-0-233/99 z dnia 3 grudnia 1999 r. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono też, że roszczenia stron zostały w pełni zaspokojone poprzez rozliczenie wartości składników budowlanych wg aktualnych cen rynkowych i waloryzacji otrzymanych kwot. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty K. M. A., R. A., B. A. i M. A. podkreślili, że przedmiotem odszkodowania nie powinny być jedynie składniki budowlane ale także grunty, które zostały błędnie wycenione we wcześniejszych operatach szacunkowych. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po wnikliwym przytoczeniu stanu faktycznego będącego przedmiotem wcześniejszych postępowań administracyjnych organ podkreślił, że zastosowanie art. 155 kpa wymaga zawsze zgody wszystkich stron postępowania, którymi w sprawie są nie tylko Odwołujący się ale także Starosta K., który nie wyraża zgody na zmianę swojej decyzji. Wojewoda wskazał ponadto, że zmiana taka jest niedopuszczalna, skoro nie zezwalają na nią wyraźnie przepisy szczególne, jakie w niniejszej sprawie zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami. W pozostałym zakresie organ II instancji podtrzymał argumentację Starosty K., wskazując przede wszystkim na fakt, że podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2000 r. strony nie kwestionowały wysokości odszkodowania. W skardze na decyzję Wojewody M. A., R. A., B. A. i M. A. podnieśli, że organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę interesu strony i nie badał go zgodnie z art. 7 kpa. Skarżący podkreślili, że nie mogą zgodzić się z wcześniejszą wysokością odszkodowania przede wszystkim ze względu na przewlekłość postępowania odszkodowawczego, które trwało 15 lat. Skarżący podnieśli, że w wysokości odszkodowania nie uwzględniono szkód powstałych w wyniku wcześniejszego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 lipca 1990 r. oraz zaprzeczyli jakoby podczas rozprawy administracyjnej zgadzali się z wysokością proponowanego odszkodowania. Skarżący podkreślili, że przyjęli odszkodowanie jedynie zaspokojenia chociaż części żądań. W skardze podniesiono również, że zgodnie z orzecznictwem NSA organ administracji, rozważając zastosowanie art. 155 kpa nie może ograniczyć się tylko do kontroli legalności decyzji lecz powinien wnikliwie zbadać, czy zachodzą wszystkie przesłanki zastosowania tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zaskarżone orzeczenie, to jest decyzja oparta na art. 155 kpa odmawiająca zmiany ostatecznej decyzji odszkodowawczej, a nie jak zdają się oczekiwać skarżący, orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości mimo, iż pozostaje ono w logicznym związku z zaskarżoną decyzją. Skoro zatem skarżący upatrywali w art. 155 kpa proceduralnej podstawy rozstrzygnięć organów administracji, to należało zbadać, czy wniosek skarżących spełnia przesłanki do wydania orzeczenia w trybie art. 155 kpa. W sprawie jest bezsporne, że skarżący są stroną postępowania i swoją wolę zmiany decyzji ostatecznej uzewnętrznili w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Ponieważ jednak są oni beneficjntami decyzji zapadłej w postępowaniu wywłaszczeniowym, należało zbadać, czy tylko skarżący są stroną postępowania, czy także inne podmioty. Organ orzekający dostrzegł ten problem ale nie uzasadnił zajętego stanowiska. Zagadnienie jest bowiem o wiele bardziej złożone niż się pozornie wydaje i nie może być podsumowane domniemaniem, że odmowna decyzja organu I instancji, jest brakiem zgody strony o jakiej mowa w art. 155 kpa. Należy przede wszystkim rozważyć problem roli jaką w postępowaniu wywłaszczeniowym pełni starosta. Jest on - z jednej strony - nosicielem imperium Państwa, orzekając w jego imieniu i - z drugiej strony - nosicielem dominium Skarbu Państwa wtedy, kiedy reprezentuje jego interesy majątkowe. Przeszkodą do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa mogą się niekiedy okazać przepisy szczególne. Całkowicie chybiony jest argument organu orzekającego jakoby takim aktem była ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn.zm.). W cytowanej ustawie brak jakiegokolwiek przepisu, który by uniemożliwiał wydanie decyzji w trybie art. 155 kpa. Ponadto organ II instancji błędnie interpretuje treść art. 155 kpa - przepis szczególny nie musi być umocowaniem do zastosowania art. 155 kpa, wystarczy że nie ma w nim zapisu o niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Kolejną przesłanką rozstrzygnięcia po myśli art. 155 kpa jest przemawiający za nim interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest zupełnie oczywiste, że interes indywidualny nie zawsze pokrywa się z interesem społecznym, zaś granicą jego uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym jest właśnie kolizja z interesem społecznym (tak NSA w wyroku z dnia 18.01.1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996/6 poz. 171). Równocześnie jednak nie można przyjmować, że interes społeczny wyłącza z założenia i generalnie ochronę prawnie chronionych interesów jednostki. Ochrona interesu jednostki może być bowiem niekiedy także elementem (funkcją) interesu społecznego (zob. wyrok SN z dnia 20.02.1986 r., III CRN 443/85, OSN 1986/12 poz. 211 oraz glosa E.Łętowskiej, PiP 1987/4, s. 135). Organ administracji będąc uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 155 kpa, powinien je zatem rozważyć także z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Skoro takiej analizy brak w zaskarżonej decyzji, a także w decyzji I instancji, to stanowi on (brak) istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2 sentencji) oparto na art. 200 cytowanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić, czy wniosek skarżących spełnia wszystkie wymogi dla zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. W zależności od dokonanych ustaleń - pozytywnych lub negatywnych - organ winien podjąć stosowną decyzję. W kontekście art. 155 kpa naruszeniem prawa jest bowiem wyłącznie ocena zgodności z prawem decyzji ostatecznej z pominięciem rozpoznania sprawy, w świetle przesłanek do jej zmiany lub uchylenia. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ A.Zieliński /-/ St.Małek MK