II OSK 103/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Zygmunt Zgierski /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1701/02 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. i R. R. i O. w R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia P. i R. R. i O .w R., uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2002 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podał, iż z wniosku P. Sp. z o.o. w W. Starosta S. wszczął postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej GSM 900 wraz z przyłączem energetycznym, na działce nr [...], położonej w R. przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ architektoniczno-budowlany, decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku, wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 19 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Sąd przywołał motywy rozstrzygnięcia Starosty S., z których wynika, iż przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Po przeprowadzeniu postępowania z uwzględnieniem przepisów zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 672), wnioskodawca przedłożył wymagane dokumenty, w tym raport oddziaływania na środowisko. Starosta S. zamieścił informację o sprawie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa oraz Urzędu Gminy i Miasta w W. na okres 21 dni. Organ I instancji wskazał również, iż dokumentacja techniczna została zaopiniowana pozytywnie przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi Oddział Zamiejscowy w Zduńskiej Woli, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz przez Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w S., decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał dalej w uzasadnieniu wyroku, iż od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2002 r. odwołanie do Wojewody Łódzkiego wniosło Stowarzyszenie P. i R. R. i O. w R. Stowarzyszenie podniosło w motywach odwołania, iż na terenie bazy Gminnej Spółdzielni [...] w R. znajdują się już dwie stacje bazowe cyfrowej telefonii komórkowej. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się Zakład Przyrodoleczniczy w R. Budowa trzeciej stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej spowoduje zagrożenie zdrowia mieszkańców R. i okolic, a nadto może doprowadzić do likwidacji Zakładu Przyrodoleczniczego w R. W dalszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podał, iż Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] października 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy powołał się na art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zgodnie z którym obiekt budowlany winien być projektowany, budowany i utrzymywany zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający między innymi ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Organ stwierdził, że o naruszeniu powyższych przepisów można mówić wtedy, gdy naruszone są konkretne warunki techniczne lub polskie normy obowiązujące w budownictwie. Dodał, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowa stacja telefonii komórkowej została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska, Burmistrz Gminy i Miasta W., postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r., nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko, uwzględniającego także istnienie w bliskim sąsiedztwie dwóch stacji bazowych, tj.: - telefonii komórkowej [...]; - telefonii cyfrowej [...]. Z raportu wynika, że urządzenia nadawcze oraz anteny po ich zainstalowaniu nie będą oddziaływały niekorzystnie na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, dobra kultury, a także na dostępność do złóż i kopalin. Istnienie i funkcjonowanie stacji bazowej nie będzie uciążliwe dla środowiska i nie wprowadzi istotnych ograniczeń w jego użytkowaniu. Organ odwoławczy zaznaczył w motywach decyzji, iż jedynym czynnikiem fizycznym, którego źródłem jest planowana stacja bazowa, a który może być powodem powstania uciążliwości w środowisku naturalnym, jest promieniowanie niejonizujące, będące następstwem generowanego przez układy antenowe pola elektromagnetycznego. Jednakże z uwagi na to, że występuje ono na znacznej wysokości - ponad 45 m - nie będzie wywierało niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzi, jak również nie będzie ograniczać użytkowania, zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ostateczna zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez Stowarzyszenie P. i R. R. i O. w R. Strona skarżąca wskazała, iż przedmiotowa inwestycja jest zaliczana do szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, a zatem wydanie decyzji powinno być poprzedzone rozprawą administracyjną z udziałem społeczeństwa. Taka rozprawa nie odbyła się. Nie zostali uznani za stronę postępowania sąsiedzi z położonych obok planowanej inwestycji sąsiednich działek. Ponadto raport wykonano na podstawie symulacji komputerowej bez pomiarów sprawdzających i porównania z innymi obiektami. Stowarzyszenie podkreśliło także, iż promieniowanie niejonizujące jest szkodliwe dla zdrowia ludzi, przedkładając jako dowód opracowanie porównawcze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2002 r. oraz decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach wyroku sąd I instancji wskazał, iż organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tymczasem Wojewoda Łódzki, rozpatrując odwołane, dokonał "wybiórczej" kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej i nie ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej, dotyczących nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz braku udziału właścicieli sąsiednich działek w postępowaniu, a więc kwestii objętych regulacją ustawy - Prawo ochrony środowiska - art. 32, art. 53. Nadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, organ II instancji nie uzasadnił w dostateczny sposób przyczyn, z powodu których uznał, że zaistniały podstawy materialnoprawne do udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jak i nie dokonał istotnych ustaleń faktycznych. Przede wszystkim nie została rozważona okoliczność, iż na terenie bazy Gminnej Spółdzielni [...] w R. ma zostać wybudowana trzecia już stacja bazowa cyfrowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy nie ocenił w tym kontekście zagrożenia zdrowia mieszkańców R. i dalszego istnienia Zakładu Przyrodoleczniczego w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stanął na stanowisku, iż sporządzony w sprawie raport oddziaływania inwestycji na środowisko nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać go swej ocenie, jak każdy dowód - zwłaszcza w świetle zarzutów strony. To organ - nie zaś rzeczoznawca - rozstrzyga sprawę. Raport nie ma charakteru wiążącego - jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracji publicznej. Organ winien więc wnikliwie rozważyć, czy fakt budowy trzeciej na terenie bazy Gminnej Spółdzielni [...] w R. stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej nie stanowi naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Sąd I Instancji wskazał w uzasadnieniu, iż obowiązkiem rozstrzygających w sprawie organów było odwołanie się do raportu i wykazanie na jego podstawie, iż przyjęte wnioski były prawidłowe. Ocena wartości dowodowej raportu, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę. Organy obu instancji nie dokonały żadnej oceny raportu, ograniczając się jedynie do powtórzenia za rzeczoznawcą jego stwierdzeń i wniosków. Tymczasem w raporcie brak jest oceny oddziaływania projektowanej stacji bazowej w aspekcie dwóch stacji już istniejących na tym terenie, jak i oceny wspólnego oddziaływania tych stacji. Niewątpliwie oddziaływanie trzech stacji bazowych winno podlegać ocenie organu na etapie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż ocena dopuszczalności realizacji kolejnej inwestycji związanej z promieniowaniem niejonizującym, bez uprzedniej oceny promieniowania już istniejących stacji, jest niemożliwa. Poczynienie ustaleń w tym zakresie jest konieczne, aby określić łączne promieniowanie i ocenić, czy nie będzie ono przekraczało dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznego promieniowania niejonizujacego i czy niezbędne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał również, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz.U. Nr 107, poz. 676) pomiary kontrolne elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego wytwarzanego przez obiekty, urządzenia będące źródłami promieniowania wykonywane są bezpośrednio po pierwszym uruchomieniu obiektu, urządzenia oraz każdorazowo w razie zmiany warunków pracy obiektu, urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, którego źródłem jest ten obiekt, urządzenie. W przedłożonym raporcie brakuje jakichkolwiek pomiarów już istniejących stacji bazowych, co powoduje niemożność właściwej oceny wpływu na środowisko planowanej inwestycji. Potwierdzeniem tej tezy jest, w ocenie sądu I instancji, fakt, iż sporządzone w sprawie dwa raporty oddziaływania inwestycji na środowisko – na etapie ustalenia warunków zabudowy i na etapie wydania pozwolenia na budowę – mają niemal identyczne brzmienie, mimo iż pierwszy raport nie wspomina o istniejących już stacjach, drugi zaś ten fakt uwzględnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał również w uzasadnieniu wyroku na nieprawidłowe i nieodpowiadające, w jego ocenie, wymogom art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnianie decyzji zaskarżonej, jak i decyzji Starosty S. W motywach decyzji organów obu instancji, zdaniem sądu, pominięto całkowicie uzasadnienie faktyczne, a uzasadnienie prawne jest zbyt lakoniczne i nie nawiązuje do hipotezy przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Nie wyjaśnia ponadto zastosowania określonych przepisów. Ma to znamiona naruszenia przepisów procesowych, które mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Od całego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2004 r. skargę kasacyjną wniosła P. Sp. z o.o. w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Autor skargi zarzucił ww. orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej spółki sąd niezasadnie przyjął, iż prowadzące postępowanie organy architektoniczno-budowlane naruszyły art. 7, 77 i 107 k.p.a. W motywach skargi kasacyjnej stwierdzono, iż organ II instancji rozważył okoliczności dotyczące budowy trzeciej stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie Gminnej Spółdzielni. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, iż organ, nie dysponując wiedzą specjalną i nie znajdując podstaw do zakwestionowania dowodów i decyzji uzyskanych w sprawie, zasadnie odwołał się w tym zakresie do raportu sporządzonego na potrzeby postępowania oraz do pozytywnego uzgodnienia dokonanego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Starostę S. Takie rozstrzygnięcie nie narusza, w ocenie składającego skargę kasacyjną, przepisów postępowania administracyjnego. Takim naruszeniem nie jest również fakt, iż dwa raporty, sporządzone na etapie ustalenia warunków zabudowy i na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, mają zbliżone brzmienie. Raporty te spełniają wymogi określone w obowiązujących przepisach i wykazują, iż prognozowany wpływ inwestycji na środowisko został poprawnie określony. Ponadto skarżąca spółka podniosła, iż raport oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko uwzględnia dwie istniejące już stacji bazowe telefonii komórkowej. W skardze kasacyjnej wywiedziono dalej, iż stosownie do z § 5 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589), w sprawie nie istniał obowiązek wykorzystania pomiarów promieniowania wytwarzanego przez urządzenia istniejących już stacji bazowych. Podniesiono dodatkowo, że zgodnie z art. 32 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania może przeprowadzić rozprawę administracyjną. Jednakowoż, mimo, iż organ I instancji nie skorzystał z tej możliwości, nierozpatrzenie przez organ odwoławczy zarzutu w tym zakresie nie może być traktowane jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, zdaniem skarżącej spółki, należy traktować uchybienia w zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ww. ustawy rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna spełnia przedstawione wymogi, jednakowoż przytoczone podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim nietrafiony jest reprezentowany przez skarżącego pogląd, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niezasadnie przyjął, że organy administracji publicznej, rozpatrując sprawę wydania pozwolenia na budowę, naruszyły art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi kasacyjnej zawarto tezę, iż organy administracji, nie dysponując wiedzą szczególną, rozważyły okoliczność powstania trzeciej stacji telefonii komórkowej, opierając się w tym względzie na specjalistycznej opinii biegłego, który sporządził raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Raport ów został zresztą pozytywnie zaopiniowany przez właściwe organy. Z takim stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny zgodzić się nie może. W zaskarżonej decyzji brak jest bowiem dokonania przez organy orzekające oceny przedmiotowego raportu oddziaływania na środowisko, będącego przecież istotnym dowodem w sprawie. Tymczasem nie ma powodu, aby ocenę oddziaływania na środowisko traktować inaczej niż jako jeden (choć w sposób szczególnie uregulowany) z dowodów w toku postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z tego rodzaju oceny. Przy takim bowiem założeniu należałoby uznać, że to nie organ administracji publicznej, ale rzeczoznawca sporządzający ocenę faktycznie rozstrzygał w sprawie. Jeżeli zatem organ administracji publicznej wydający decyzję oparł się na wnioskach wynikających z konkretnej oceny oddziaływania, to winien on wskazać zasadność takiego postępowania w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r., IV SA 778/99, niepubl.) Kontrowersje jakie wywołuje budowa kolejnej, trzeciej już, stacji telefonii komórkowej, wymagały od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), a także przekonania o zasadności przesłanek, które zadecydowały o określonym załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, iż Wojewoda Łódzki, wydając zaskarżoną decyzję, nie odniósł się w ogóle do zastrzeżeń zgłaszanych przez Stowarzyszenie P. i R. R. i O. w R., co do wpływu kolejnej stacji na zdrowie ludzi i stan przyrody, a tym samym kwestionujących wartość dowodową raportu oddziaływania na środowisko. Brak owej oceny przejawia się chociażby w niewzięciu po uwagę, z punktu widzenia interesów osób trzecich, łącznego oddziaływania trzech stacji bazowych telefonii komórkowej. Brak jest oceny, jak suma promieniowania z tych trzech stacji wpłynie na zdrowie i życie mieszkańców, a także funkcjonowanie Zakładu Przyrodoleczniczego w R. Takie wątpliwości i zastrzeżenia zgłaszało w toku postępowania administracyjnego Stowarzyszenie P. i R. R. i O. w R. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, iż organy administracji publicznej, nie dokonując oceny przedmiotowego raportu, naruszyły przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wskazał podstawy prawnej, która nakazywałaby uwzględnić promieniowanie dwóch istniejących już na terenie bazy Gminnej Spółdzielni [...] w R. stacji bazowych. Wprawdzie w motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wskazał, który konkretnie przepis rozporządzenia Ministra Ochrony środowiska, Zasób Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz.U. Nr 107, poz. 676) został naruszony, jednakowoż sąd I instancji zacytował treść § 5 ww. aktu. Zgodnie z tym przepisem pomiary kontrolne elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego wytwarzanego przez obiekty, urządzenia będące źródłami promieniowania wykonywane są bezpośrednio po pierwszym uruchomieniu obiektu, urządzenia, a także każdorazowo w razie zmiany warunków pracy obiektu, urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, którego źródłem jest ten obiekt, urządzenie. Skoro zatem z treści tego przepisu wynika, iż muszą istnieć pomiary dwóch wybudowanych i działających już stacji, to istniał również materiał pozwalający na analizę wpływu i siły oddziaływania łącznego promieniowania trzech stacji na zdrowie i życie ludzi. Nie było więc konieczności opierać się wyłącznie na prognozie w tym względzie. Tym bardziej, iż w trakcie postępowania administracyjnego kwestia łącznego wpływu promieniowania niejonizującego, wytwarzanego przez wszystkie istniejące na terenie R. stacje, podnoszona była konsekwentnie przez Stowarzyszenie R. i P. R. i O. w R. Rację ma przeto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły tej okoliczności we właściwy sposób. Zaniechanie zaś przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, którego skutkiem jest wadliwość decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego – pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego. Skarga kasacyjna zarzuca również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie przyjął, iż w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej powinna odbyć się rozprawa administracyjna z udziałem społeczeństwa. Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania, wszczynając postępowanie, może przeprowadzić rozprawę administracyjną, otwartą dla społeczeństwa. W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro organ może to uczynić, to nie jest do tego zobligowany, a skoro nie musi – to nie można mu czynić zarzutu, iż nie skorzystał z tej możliwości. Tymczasem organ administracji rezygnując z ważnej, z punktu widzenia stron, czynności procesowej winien podać przyczyny, dla których tak postąpił. Rację ma przeto Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji próżno szukać jakiejkolwiek choćby wzmianki na ten temat. Jest to tym ważniejsze, iż przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie wyłącza obowiązywania art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa ( § 1 art. 89). Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2 art. 89). Ze sformułowań "organ przeprowadzi"’ "organ powinien" wynika, iż są to przepisy zawierające normy nakazujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Organ więc obowiązany jest przeprowadzić rozprawę w przypadku, gdy w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub w części. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, str. 238). W niniejszej sprawie niewątpliwie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, wobec zupełnie odmiennych poglądów uczestniczących w postępowaniu podmiotów na temat ewentualnej szkodliwości planowanej stacji. Skoro tak, to zgodzić należy się z sądem I instancji, iż organy orzekające powinny wyjaśnić, z jakich przyczyn nie zdecydowały się na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której mogłoby dojść do owego uzgodnienia interesów. Jako niezasadny uznać też należy zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że motywy zaskarżonej decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 k.p.a. Stosownie do § 3 ww. art. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia ma wynikać ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Podzielić należy pogląd sądu I instancji, iż decyzje organów administracji nie zawierają praktycznie żadnego uzasadnienia faktycznego. Pominięcie w motywach decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, podnoszonych przez strony w trakcie postępowania administracyjnego, stwarza przesłankę do uznania, iż organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż decyzje rozstrzygających w sprawie organów zawierają również niedostatki w uzasadnieniu prawnym, jest w pełni usprawiedliwione. Podstawą rozstrzygnięcia decyzji zarówno Starosty S., jak i Wojewody Łódzkiego, były m.in. przepisy art. 28, art. 33, art. 34 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Tymczasem organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia odnosi się jedynie do przesłanek z art. 5 i art. 33 ust. 2 ww. ustawy. Zasadnie zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, iż niedostateczne wyjaśnienie motywów, którymi kierowały się organy administracji wydając pozwolenie na budowę stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej stanowią naruszenie przepisów postępowania, mogące mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.