II SA/Gl 469/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2004 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości o d d a l a s k a r g ę Pismem z dnia [...] r. F. M. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. o załatwienie jego wniosku o nabycie prawa własności garażu na tej podstawie, iż garaż ten wybudował ze środków własnych w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] r. na działce, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej obecnie w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. Prezydent K. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, położonej w K. w rejonie ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako obręb Dzielnica [...], objętej [...], a stanowiącej działkę nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych – Oddział [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jednakże wskutek skargi Gen. Dyrekcji Dróg Publicznych, wyrokiem z dnia 9 września 2002 r. sygn.akt II SA/Ka 2422/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienia organów obydwu instancji. W uzasadnieniu wskazano na zbędność opiniowania projektu podziału nieruchomości w celu realizowania roszczenia z art.95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz.741 ze zm.), skoro podział ten następuje niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z up. Prezydenta Miasta K. na podstawie art.95 pkt 4 i art.96 ust.1 w zw. z art.211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46, poz.543 z 2000 r. ze zm.), zatwierdziło projekt podziału działki nr [...] – na działki nr [...] o pow. 30 m2 i nr [...] o pow.1167 m2. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż przedmiotem podziału jest wydzielenie działki gruntu zabudowanej garażem celem uwłaszczenia. Dojazd do drogi publicznej winien zaś polegać na ustanowieniu służebności drogowej przy zbywaniu działek w myśl art.99 cyt. ustawy. W odwołaniu od decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając iż podział działki [...], oddanej w jej zarząd i uwłaszczenie na rzecz F.M., spowoduje ograniczenie wyłączności w prawie korzystania z nieruchomości i może utrudniać funkcjonowanie urzędu. Nadto, podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jako że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a na ustanowienie służebności odwołujący się nie wyrazi zgody. Stąd też zdaniem odwołującej się decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art.93 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wreszcie, nie wyjaśniono, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art.211 tej ustawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości zawarto warunek ustanowienia służebności drogowej przy zbywaniu działek. Zdaniem organu II instancji, w motywach wyroku NSA z dnia 9 września 2002 r. sygn.akt II SA/Ka 2422/00, wyrażono też wiążącą dla organu ocenę prawną, iż na przedmiotowym gruncie jest posadowiony garaż, którego najemcy przysługuje roszczenie z art.211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś zaspokojenie tego roszczenia możliwe jest jedynie przez wydzielenie części nieruchomości niezbędnej do korzystania z tego garażu. W tej sytuacji odwołania nie uwzględniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem skarżącej, kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem art.211 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskutek błędnego przyjęcia, iż wnioskodawca jest najemcą przedmiotowego garażu oraz uznanie, iż wydzielony teren jest niezbędny do korzystania z garażu. Skarżąca zarzuciła też, iż naruszono wymogi procedury z art.7 kpa poprzez niewyjaśnienie przesłanek z art.211 ust.2 cyt. ustawy w zakresie zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami planu miejscowego oraz możliwości ustanowienia w istniejącym stanie faktycznym, służebności drogi koniecznej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (k. 48 akt). Na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wyraził zgodę uczestnik postępowania F. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja o podziale nieruchomości nie narusza prawa materialnego, ani też nie stwierdzono naruszenia procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art.211 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.), osoba która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Powyższa regulacja jednoznacznie stanowi o uprawnieniu o charakterze cywilnoprawnym, nie przewidując możliwości zaspokojenia roszczenia w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, iż w razie zgłoszenia uprawnienia nabycia garażu na własność oraz oddanie użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie prowadzi się postępowania administracyjnego. Realizacja uprawnienia następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, zaś w razie odmowy jej zawarcia, dochodzenie roszczenia następuje przed sądem powszechnym. Taki też pogląd utrwalony był w orzecznictwie na gruncie analogicznej regulacji, zawartej w art.8 uchylonej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r. I SA 1575/98 (nie publ.), uchwała SN z dnia 16 lutego 1993 r. III CZP 68/92, OSN 1993/7-8/133, uchwała SN z dnia 23 marca 1993 r. III CZP 19/93, OSN 1993/9/156). Stąd też całkowicie chybione są zarzuty skargi co do naruszenia art.211 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art.7 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym przesłanek "uwłaszczenia" wnioskodawcy F. M. W szczególności zaś, badanie zasadności roszczenia nie następuje w toku postępowania administracyjnego o podział nieruchomości w celu realizacji tego roszczenia. Ustawodawca przewidując, iż podział nieruchomości, który następuje w drodze decyzji administracyjnej, zatwierdzającej projekt podziału, może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego w celu realizacji spornego roszczenia (art.95 pkt 4 cyt. ustawy). Kwestia ta została już przesadzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2002 r. sygn.akt II SA/Ka 2422/00. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tylko w tym zakresie zachodzi przypadek związania oceną prawną w świetle art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Błędnie natomiast organ odwoławczy zinterpretował uzasadnienie wyroku NSA, uważając iż przesądzono przesłanki przysługiwania roszczenia z art.211 cyt. ustawy. Zwalczany w skardze chybiony pogląd organu nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. Nieruchomość stanowi bowiem własność Skarbu Państwa, stąd jej podział dopuszczalny był niezależnie od sprzeciwu skarżącego, któremu nieruchomość oddano w zarząd. Decyzja o podziale nieruchomości nie rodzi też żadnych skutków prawnych w zakresie własności, ani uprawnień zarządcy. Skutek taki wyniknie dopiero w razie zawarcia umowy cywilnoprawnej i wpisu prawa do księgi wieczystej. Jednakże skuteczność umowy cywilnoprawnej podlega kontroli w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Na tym etapie postępowania nie ma też możliwości kwestionowania wielkości wydzielonych działek. Właściwy organ zatwierdza bowiem projekt podziału, badając jego dopuszczalność jedynie na gruncie przepisów art.92 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdy zaś idzie o brak dostępu wydzielonej działki do drogi publicznej, zasadnie wskazał organ odwoławczy, iż nie stanowi to przeszkody do wydania decyzji o podziale nieruchomości, pod warunkiem ustanowienia służebności przy zbywaniu działek. dopuszczalność wydania decyzji z zawarciem takiego warunku, przewiduje bowiem art.99 cyt. ustawy. W konsekwencji, stwierdzić przyjdzie, iż zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku, gdy idzie o ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o podziale nieruchomości. Spór na tle przysługiwania roszczenia z art.211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma zaś charakter cywilnoprawny, którego rozpoznanie należy do kognicji sądów powszechnych. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnia przepis art.119 pkt 2 tej ustawy.