II SA/Ka 397/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2004 r. sprawy ze skargi A. C. i A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr[...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] E. Ż.-S. i E. S. wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę polegającą na zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. na dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, kryty dachówką ceramiczną z równoczesnym zagospodarowaniem poddasza na cele mieszkalne. Zawiadomieniem z dnia [...] Prezydent Miasta B. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w w/w sprawie. W piśmie z dnia [...] A. i A. C.– właściciele nieruchomości sąsiedniej, wyrazili stanowczy sprzeciw wobec planów zmiany konstrukcji dachu oraz nadbudowy budynku należącego do inwestorów. Jako uzasadnienie swojego stanowiska podnieśli, że planowana budowa spowoduje ograniczenie dostępu światła słonecznego na ich działce, co skutkować będzie postępującą degradacją należącego do nich budynku oraz zagrożeniem osuwania się śniegu i lodu na ich nieruchomość w okresie zimowym. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta B., działając w oparciu o art.97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wskazał, że na skutek opóźnienia powstałego z winy poczty równolegle toczy się postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W związku z tym niezbędnym jest najpierw prawomocne zakończenie tego postępowania, co umożliwi kontynuację postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent B. podjął zawieszone postępowanie wskazując, że postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wobec tego ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, działając w oparciu o art.35 ust.3, art.80 ust.1 pkt 1 oraz art.81 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.), nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o analizę wpływu planowanej nadbudowy w stosunku do zabudowy sąsiednich nieruchomości na oświetlenie światłem dziennym pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Po przedłożeniu stosownej opinii, w dniu [...] Prezydent Miasta B. wydał decyzję Nr [...], którą zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę. W odwołaniu z dnia [...] A. i A. C. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji. Argumentacja odwołujących się powtarzała zarzuty podnoszone we wcześniejszych pismach procesowych dotyczące zacienienia działki oraz degradacji ich nieruchomości. Ponadto zarzuty odwołania skoncentrowały się na wykazaniu, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że analiza czasu nasłonecznienia nieruchomości odwołujących się (wykonana przez mgr inż. arch. A. W.) nie wykazała naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 ze zm.), wobec czego argumentacja zawarta w odwołaniu nie może zostać w tym zakresie uwzględniona. Jednakże organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, które musiały skutkować uchyleniem jego rozstrzygnięcia. Do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączono bowiem projektu zagospodarowania działki. Po drugie, z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, iż odległość budynku inwestorów od granicy z nieruchomością A. i A. C. wynosi w najszerszym miejscu 1,02 m, w najwęższym zaś 0,83 m, podczas gdy zgodnie z treścią § 12 ust.5 przywołanego rozporządzenia, okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki o więcej niż 0,5 m. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent B. nałożył na E. Ż.-S. i E. S. obowiązek opracowania projektu zagospodarowania działki na mapie w skali 1:500 oraz przeprojektowania dachu od strony granicy z nieruchomością A. i A. C. w sposób odpowiadający wymaganiom zawartym w § 12 ust.5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe obowiązki inwestorzy winni wykonać w terminie do [...]. Stwierdzając wykonanie powyższego obowiązku, decyzją z dnia [...] Nr[...] Prezydent B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zmiany konstrukcji dachu budynku stanowiącego własność E. Ż.-S. i E. S.. Od decyzji tej odwołanie ponownie wnieśli A. i A. C., po raz kolejny podnosząc argumentację dotyczącą zacienienia ich nieruchomości oraz zagrożenia, jakie spowoduje zmiana konstrukcji dachu. Wskazali ponadto, że stan techniczny budynku inwestorów nie pozwala na nadbudowę, a jej realizacja sprowadzi niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej. Oprócz tego zarzucili planowanej budowie niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto ponownie podkreślili, iż nie zostali zapytani o zgodę dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. i A. C. w mocy decyzję Prezydenta B. W uzasadnieniu wskazał, że wobec przedłożenia prawidłowo sporządzonej analizy zacieniania sąsiedniej nieruchomości nie mogą zostać uznane za zasadne zarzuty odwołujących się odnośnie braku opracowania w tym zakresie. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące zagrożenia zsuwaniem się śniegu i lodu w zimie. Po korekcie autora planu, w ocenie organu, projektowana konstrukcja dachu odpowiada wymaganiom wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Odnosząc się do zarzutu stanu technicznego budynku inwestorów – organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do kwestionowania opinii sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę do spraw budowlanych, a odwołujący się nie wskazali żadnych zarzutów co do naruszeń planu miejscowego. W skardze do Sądu A. C. i A. C. po raz kolejny zarzucili, że planowana nadbudowa budynku sąsiedniego spowoduje zacienienie ich działki i degradację budynku mieszkalnego usytuowanego na tej nieruchomości. Zdaniem skarżących, analiza nasłonecznienia ich działki została sporządzona w sposób nieprawidłowy, a ponadto powinna być wykonana przez osobę bezstronną – biegłego rzeczoznawcę z listy Wojewody. Odległości pomiędzy budynkami skarżących i inwestorów są mniejsze niż wskazane przepisami rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Powoduje to zacienienie działki, a ponadto niebezpieczeństwo osuwania się śniegu i lodu na ciąg komunikacyjny w okresie zimowym. Raz jeszcze skarżący wskazali, iż nikt nie zwracał się do nich o wyrażenie zgody na budowę na sąsiedniej nieruchomości, zwłaszcza gdy odległość pomiędzy ich nieruchomością a nieruchomością inwestora jest tak niewielka, bo wynosząca zaledwie 4 m pomiędzy budynkami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na ustalenia faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż w niej podniesionych. Działając z urzędu Sąd stwierdził bowiem, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem § 12 ust.6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 ze zm.), obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji. Przepis ten dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 4 m od granicy dla budynków z otworami oraz 3 m od granicy dla budynków bez otworów, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Zgodnie z treścią § 1 ust.1 cyt. rozp., powyższa regulacja ma zaś zastosowanie nie tylko przy budowie budynku, lecz także w przypadkach odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynków już istniejących. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszczalne jest wyłącznie po uzyskaniu zgody właściwego ministra i następuje w drodze postanowienia w trybie art.9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie – tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Tymczasem w niniejszej sprawie powyższy tryb nie został zachowany. Jak ustalił organ odwoławczy w oparciu o projekt zagospodarowania działki sporządzony na kopii właściwej mapy budynek inwestorów usytuowany został w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką skarżących. Planowana inwestycja polega zaś na jego podwyższeniu i zmianie konstrukcji dachu, co stanowi nadbudowę i przebudowę budynku w rozumieniu prawa budowlanego. Realizacja zamierzenia narusza zatem wymogi techniczno-budowlane sytuowania budynków, wynikające z § 12 ust.6 cyt. rozp. Uwzględnienie wniosku inwestorów było zatem niedopuszczalne bez wydania postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych – po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, co ponadto wymaga stwierdzenia szczególnie uzasadnionego przypadku i wykluczenia dalszych przesłanek w postaci zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a także możliwości spowodowania pogorszenia warunków, zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, do czego nawiązują skarżący. Nadto wskazać przyjdzie, iż zmniejszenie odległości określonych w § 13 ust.1 cyt. rozp., mających na celu umożliwienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, możliwe jest w przypadku spełnienia innych warunków określonych w rozporządzeniu oraz zapewnienia z okna przesłaniającego pola widzenia o kącie 60o w płaszczyźnie poziomej, a obiekt przesłaniający, znajdujący się w tym polu jest usytuowany w odległości mniejszej niż jego wysokość. Zatem wymagany czas nasłonecznienia, określony w § 60 warunków technicznych, nie jest wystarczającą przesłanką zmniejszenia odległości od innych budynków bez zapewnienia pola widzenia o kącie 60o. W tym jednak względzie organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych. W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Roszczenie o zwrot kosztów postępowania wygasło po myśli art.210 § 1 tej ustawy wobec niezłożenia wniosku przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu skarżących co do wymogu wyrażenia zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej na realizację spornej inwestycji. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, przepis § 12 ust.6 cyt. rozp. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, nie uzależniał dopuszczalności sytuowania budynku w granicy działki bądź odległościach w nim określonych od uzyskania zgody sąsiada. Taki stan prawny ukształtowany został w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn.akt P11/2000 (Dz.U. Nr 17, poz.207). Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić na gruncie przepisów uchylonego już rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r. zgodnie z normą intertemporalną, wynikającą z § 330 pkt 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Przed wydaniem decyzji organ administracji I instancji winien zatem zwrócić się z wnioskiem do właściwego ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a następnie w razie uzyskania upoważnienia, rozważyć przesłanki do udzielenia zgody i na tej podstawie wydać postanowienie z art.9 ust.2 Prawa budowlanego. Dopiero rozpatrzenie sprawy w tym trybie umożliwi rozstrzygnięcie wniosku inwestorów. SW